農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入深水區(qū)，宅基地"三權(quán)分置"在所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)之間尋找平衡，卻面臨現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中的多重困境。2013年啟動的改革進(jìn)程，在2025年遭遇關(guān)鍵轉(zhuǎn)折，凸顯出其深層次的制度性難題。
2013年11月，黨的十八屆三中全會提出農(nóng)村"三塊地"改革，宅基地制度改革因其直接關(guān)聯(lián)9億農(nóng)民的核心財(cái)產(chǎn)權(quán)益，被視為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵突破口。從政策演進(jìn)來看，2015年全國啟動首批15個宅基地改革試點(diǎn)，2018年中央一號文件明確宅基地"三權(quán)分置"制度，2020年試點(diǎn)擴(kuò)大到33個縣（市、區(qū)），2023年自然資源部進(jìn)一步提出"深化使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)"。
然而，2025年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地。今年2月23日，2025年中央一號文件發(fā)布，筆者第一時間撰寫一篇《中央1號文件四個“不”將深刻影響農(nóng)村發(fā)展》對文件中四個“不”進(jìn)行了深度分析。 同年3月全國人大常委會終止了宅基地改革試點(diǎn)授權(quán)決定草案的審議，標(biāo)志著改革進(jìn)程進(jìn)入深水區(qū)，面臨重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
宅基地改革的核心在于土地權(quán)能制度突破，而非簡單盤活地上房屋。現(xiàn)行法律框架下，宅基地權(quán)利分為三重結(jié)構(gòu)：所有權(quán)歸村集體所有、資格權(quán)歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、使用權(quán)歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。憲法規(guī)定所有權(quán)不可買賣，改革只能在資格權(quán)和使用權(quán)上尋求突破，讓非本集體成員也能獲得部分權(quán)能。改革的本質(zhì)是要打破"資格權(quán)、使用權(quán)"的成員專屬限制，若固守"兩權(quán)"的封閉性，改革便失去了核心意義。
然而，現(xiàn)實(shí)困境重重。資格權(quán)封閉性難以突破成為首要障礙。盡管試點(diǎn)地區(qū)允許"資格權(quán)有償退出"，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，中西部地區(qū)每畝僅3-5萬元，遠(yuǎn)低于同區(qū)域集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益（每畝超20萬元），導(dǎo)致農(nóng)戶退出意愿低下。同時，資格權(quán)不可跨集體轉(zhuǎn)讓，非本集體成員無法獲得資格權(quán)，難以深度參與宅基地開發(fā)。
使用權(quán)增值機(jī)制缺失同樣制約發(fā)展。自然資源部 2024 年數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村宅基地閑置率達(dá) 19.4%，部分空心村地區(qū)空置率超過 30%。部分偏遠(yuǎn)地區(qū)因缺乏外部資本參與，租金低廉（如華北某村出租用于工業(yè)用途，年租金約 2000 元 / 畝），但市場化改造后的宅基地租金可達(dá)數(shù)萬元 / 畝 / 年，土地價值被嚴(yán)重低估。雖然引入外部資本可將宅基地改造為民宿、鄉(xiāng)村工坊，使每畝年收益提升至數(shù)萬元，但這類操作常因"使用權(quán)流轉(zhuǎn)合規(guī)性爭議"受阻。
值得指出的是，2025年3月14日，全國人大常委會作出受關(guān)注決定——終止審議宅基地改革試點(diǎn)授權(quán)決定草案，核心是防范“宅基地使用權(quán)抵押貸款”潛在風(fēng)險(xiǎn)、避免損害農(nóng)民權(quán)益。事實(shí)上，該抵押貸款并非當(dāng)前宅基地改革關(guān)鍵。農(nóng)村發(fā)展深層矛盾非單純資金短缺，而是資金資源錯配的結(jié)構(gòu)性問題：一方面，部分農(nóng)民生產(chǎn)生活中仍面臨融資難、貸款難；另一方面，農(nóng)村閑置資金缺乏合規(guī)投資渠道，農(nóng)村成金融詐騙、非法集資高發(fā)區(qū)即是明證。這一現(xiàn)象進(jìn)一步凸顯了宅基地改革中制度設(shè)計(jì)與社會現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)。
現(xiàn)行政策中將"允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用"納入宅基地改革范疇，但實(shí)際上這類行為在農(nóng)耕文明時代就已存在（如房屋租賃、典當(dāng)?shù)让袷滦袨椋�，并非制度�?chuàng)新。將幾千年存在的習(xí)以為常的做法冠以"改革"名號，偏離了制度突破的核心使命。改革開放后農(nóng)村房屋出租已是普遍現(xiàn)象，此類無需政策突破的"常規(guī)操作"，不應(yīng)被納入"改革"范疇。
從現(xiàn)有公開信息來看，僅有少數(shù)地方政策體現(xiàn)了真正的制度創(chuàng)新。例如，浙江省浦江縣2020年出臺的推進(jìn)"鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居"《若干意見》，明確規(guī)定無論是否為本村村民，鄉(xiāng)賢群體均可申請使用農(nóng)村宅基地，并享受與本村村民同等待遇，這在一定程度上打破了資格權(quán)的封閉性。此外，2024年筆者在新疆庫車市調(diào)研時獲悉，該市探索推進(jìn)宅基地跨市、跨省流轉(zhuǎn)計(jì)劃，也屬于制度層面的積極嘗試——盡管該計(jì)劃后續(xù)是否受2025年中央一號文件限制而調(diào)整或終止，尚不得而知。
除上述少數(shù)案例外，當(dāng)前大多數(shù)所謂"宅基地改革"，仍僅停留在簡單盤活農(nóng)房層面，并未觸及土地權(quán)能重構(gòu)這一改革根本。部分試點(diǎn)地區(qū)將"簡化宅基地審批手續(xù)"、"房屋出租合同備案"列為改革成果，實(shí)際上只是規(guī)范了現(xiàn)有流程，并未突破"使用權(quán)不可向外部資本流轉(zhuǎn)"的核心限制。這類形式化的改革無法解決"外部資本不敢進(jìn)、土地增值難共享"的問題，與十八屆三中全會"激活農(nóng)村土地資源"的改革初衷存在根本差距。
宅基地改革陷入僵局的本質(zhì)，在于未能突破"資格權(quán)、使用權(quán)僅限本集體成員"的制度框架，未能引入外部要素參與鄉(xiāng)村發(fā)展。如果宅基地改革什么都不動，對標(biāo)現(xiàn)行關(guān)于宅基地的一切政策法律，不能有一絲一毫誤差，那其本質(zhì)就是以改革之名行固守現(xiàn)有樊籬，維持落后的生產(chǎn)關(guān)系。沒有鄉(xiāng)賢等外部力量帶來資金、理念、文化，就難以培育鄉(xiāng)村現(xiàn)代意識；沒有外部資本參與定價，農(nóng)村最重要的土地資源就無法實(shí)現(xiàn)增值；沒有真正的制度創(chuàng)新，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村就難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
真正的改革應(yīng)聚焦土地權(quán)能制度突破，如試點(diǎn)地區(qū)探索的"宅基地有償退出"、"跨村流轉(zhuǎn)"、"閑置宅基地入市"等舉措。宅基地改革需要真正打破"資格權(quán)、使用權(quán)"僅歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的封閉性，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)土地增效、農(nóng)民增收、集體壯大的多重目標(biāo)。成功的宅基地改革能夠增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、防止農(nóng)民返貧、助力鄉(xiāng)村振興、提供更多就業(yè)崗位、增加村集體收入。
改革不是要改變土地性質(zhì)，而是要通過制度創(chuàng)新激活沉睡資源，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。這需要更大膽的探索和更系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，而非固守現(xiàn)有樊籬。宅基地改革十年探索表明，真正的改革需要打破現(xiàn)行框架，允許外部要素參與農(nóng)村發(fā)展。形式化的"改革"不僅無法激活農(nóng)村土地資源，還可能延誤發(fā)展機(jī)遇。
未來宅基地改革需要在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索資格權(quán)有條件擴(kuò)展、使用權(quán)長期化與資本化路徑，建立兼顧公平與效率的宅基地價值評估體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與共同富裕目標(biāo)。十八屆三中全會啟動"三塊地"改革，初衷是激活農(nóng)村土地資源、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。唯有跳出"僅規(guī)范、不突破"的誤區(qū)，真正打破資格權(quán)與使用權(quán)的封閉性，引入外部要素參與權(quán)能重構(gòu)，才能回歸改革初衷，破解當(dāng)前困局。
改革的本質(zhì)在于創(chuàng)新，而非守舊。宅基地改革要取得實(shí)質(zhì)性突破，就需要在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，大膽探索使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新機(jī)制、新路徑，讓農(nóng)村閑置資源真正活起來，讓農(nóng)民更多分享改革紅利，讓城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁向新階段。
2025 年 3 月 14 日，全國人大常委會作出備受關(guān)注的決定 —— 終止審議宅基地改革試點(diǎn)授權(quán)決定草案，核心是防范 “宅基地使用權(quán)抵押貸款” 潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免損害農(nóng)民權(quán)益。事實(shí)上，“宅基地使用權(quán)抵押貸款”并非當(dāng)前宅基地改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)村發(fā)展面臨的深層次矛盾并非單純的資金短缺，而是一種資源錯配的結(jié)構(gòu)性問題：一方面，部分農(nóng)民在生產(chǎn)生活中仍面臨融資難、貸款難的困境；另一方面農(nóng)村閑置資金缺合規(guī)投資渠道，農(nóng)村成金融詐騙、非法集資高發(fā)區(qū)即為例證。
事實(shí)上，該抵押貸款并非當(dāng)前宅基地改革關(guān)鍵。農(nóng)村發(fā)展的深層矛盾非單純?nèi)卞X，而是資金結(jié)構(gòu)性錯配：一方面部分農(nóng)民融資難，另一方面農(nóng)村閑置資金缺合規(guī)投資渠道，農(nóng)村成金融詐騙、非法集資高發(fā)區(qū)即為例證。
2025年3月14日，全國人大常委會作出一項(xiàng)備受矚目的決定——終止宅基地改革試點(diǎn)授權(quán)決定草案的審議，其中最重要的考量因素是擔(dān)憂““宅基地使用權(quán)抵押貸款”的過程中傷害農(nóng)民的利益。實(shí)際上，“宅基地使用權(quán)抵押貸款”并非當(dāng)前宅基地改革的核心議題。農(nóng)村發(fā)展面臨的主要矛盾并非資金絕對匱乏，而是結(jié)構(gòu)性矛盾——一方面部分地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活缺錢，另一方面部分農(nóng)民大量閑置資金缺乏合規(guī)投資渠道，農(nóng)村成為金融詐騙和非法集資案件的高發(fā)區(qū)域便是例證。
宅基地改革：理想與現(xiàn)實(shí)的僵局
今年2月23日，2025年中央一號文件發(fā)布，筆者第一時間撰寫一篇《中央1號文件四個“不”將深刻影響農(nóng)村發(fā)展》對文件中四個“不”進(jìn)行了深度分析。
2025年3月14日，全國人大常委會作出一項(xiàng)備受矚目的決定——終止宅基地改革試點(diǎn)授權(quán)決定草案的審議，
2025年3月，全國人大常委會終止審議宅基地使用權(quán)抵押改革試點(diǎn)授權(quán)決定草案。此舉主要因改革涉及民法典根本規(guī)定，需黨中央統(tǒng)籌后續(xù)部署。其實(shí)“宅基地使用權(quán)抵押貸款”并不是宅基地改革中特別重要的問題，因?yàn)椤叭卞X”并不是農(nóng)村發(fā)展中的主要矛盾，反倒是有錢沒地方投，以至相當(dāng)多的金融詐騙、非法集資，農(nóng)村都是重災(zāi)區(qū)，當(dāng)然，前面說的“缺錢”和有錢都是結(jié)構(gòu)性的。
其中最重要的原因是擔(dān)憂“土地資源金融化”的過程中傷害農(nóng)民的利益。但農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入深水區(qū)，宅基地"三權(quán)分置"在所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)之間尋找平衡，卻面臨現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中的多重困境。2013年啟動的改革進(jìn)程，在2025年遭遇關(guān)鍵轉(zhuǎn)折，凸顯出其深層次的制度性難題。
2013年11月，黨的十八屆三中全會提出農(nóng)村"三塊地"改革，宅基地制度改革因其直接關(guān)聯(lián)9億農(nóng)民的核心財(cái)產(chǎn)權(quán)益，被視為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵突破口。從政策演進(jìn)來看，2015年全國啟動首批15個宅基地改革試點(diǎn)，2018年中央一號文件明確宅基地"三權(quán)分置"制度，2020年試點(diǎn)擴(kuò)大到33個縣（市、區(qū)），2023年自然資源部進(jìn)一步提出"深化使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)"。
然而，2025年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，同年3月全國人大常委會終止了宅基地改革試點(diǎn)授權(quán)決定草案的審議，標(biāo)志著改革進(jìn)程進(jìn)入深水區(qū)，面臨重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
01 改革核心：聚焦“地”的權(quán)能突破，而非“房”的常規(guī)盤活
宅基地改革的核心在于土地權(quán)能制度突破，而非簡單盤活地上房屋�，F(xiàn)行法律框架下，宅基地權(quán)利分為三重結(jié)構(gòu)：所有權(quán)歸村集體所有、資格權(quán)歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、使用權(quán)歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。憲法規(guī)定所有權(quán)不可買賣，改革只能在資格權(quán)和使用權(quán)上尋求突破，讓非本集體成員也能獲得部分權(quán)能。改革的本質(zhì)是要打破"資格權(quán)、使用權(quán)"的成員專屬限制，若固守"兩權(quán)"的封閉性，改革便失去了核心意義。
然而，現(xiàn)實(shí)困境重重。資格權(quán)封閉性難以突破成為首要障礙。盡管試點(diǎn)地區(qū)允許"資格權(quán)有償退出"，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，中西部地區(qū)每畝僅3-5萬元，遠(yuǎn)低于同區(qū)域集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益（每畝超20萬元），導(dǎo)致農(nóng)戶退出意愿低下。同時，資格權(quán)不可跨集體轉(zhuǎn)讓，非本集體成員無法獲得資格權(quán)，難以深度參與宅基地開發(fā)。
使用權(quán)增值機(jī)制缺失同樣制約發(fā)展。根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)，2024年全國農(nóng)村宅基地閑置率約18%，空心村地區(qū)甚至超過30%。閑置宅基地流轉(zhuǎn)價格低廉，如華北某村出租宅基地建廠房，年租金僅2000元/畝，土地價值被嚴(yán)重低估。雖然引入外部資本可將宅基地改造為民宿、鄉(xiāng)村工坊，使每畝年收益提升至數(shù)萬元，但這類操作常因"使用權(quán)流轉(zhuǎn)合規(guī)性爭議"受阻。
02 偽改革困局：以“規(guī)范流程”替代“制度創(chuàng)新”
現(xiàn)行政策中將“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”納入宅基地改革范疇，但實(shí)際上這類行為在農(nóng)耕文明時代就已存在（如房屋租賃、典當(dāng)?shù)让袷滦袨椋⒎侵贫葎?chuàng)新。將幾千年存在的習(xí)以為常的做法冠以“改革”名號，偏離了制度突破的核心使命。改革開放后農(nóng)村房屋出租已是普遍現(xiàn)象，此類無需政策突破的“常規(guī)操作”，不應(yīng)被納入“改革”范疇。
從現(xiàn)有公開信息來看，僅有少數(shù)地方政策體現(xiàn)了真正的制度創(chuàng)新。例如，浙江省浦江縣2020年出臺的推進(jìn)“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”《若干意見》，明確規(guī)定無論是否為本村村民，鄉(xiāng)賢群體均可申請使用農(nóng)村宅基地，并享受與本村村民同等待遇，這在一定程度上打破了資格權(quán)的封閉性。此外，2024年筆者在新疆庫車市調(diào)研時獲悉，該市曾探索推進(jìn)宅基地跨市、跨省流轉(zhuǎn)計(jì)劃，也屬于制度層面的積極嘗試——盡管該計(jì)劃后續(xù)是否受2025年中央一號文件限制而調(diào)整或終止，尚不得而知。除上述少數(shù)案例外，當(dāng)前大多數(shù)所謂“宅基地改革”，仍僅停留在簡單盤活農(nóng)房層面，并未觸及土地權(quán)能重構(gòu)這一改革根本。
部分試點(diǎn)地區(qū)將"簡化宅基地審批手續(xù)"、"房屋出租合同備案"列為改革成果，實(shí)際上只是規(guī)范了現(xiàn)有流程，并未突破"使用權(quán)不可向外部資本流轉(zhuǎn)"的核心限制。這類形式化的改革無法解決"外部資本不敢進(jìn)、土地增值難共享"的問題，與十八屆三中全會“激活農(nóng)村土地資源”的改革初衷存在根本差距。
03 僵局本質(zhì)：固守舊框架，背離改革初衷
宅基地改革陷入僵局的本質(zhì)，在于未能突破"資格權(quán)、使用權(quán)僅限本集體成員"的制度框架，未能引入外部要素參與鄉(xiāng)村發(fā)展。如果宅基地改革什么都不動，對標(biāo)現(xiàn)行關(guān)于宅基地的一切政策法律，不能有一絲一毫誤差，那其本質(zhì)就是以改革之名行固守現(xiàn)有樊籬，維持落后的生產(chǎn)關(guān)系。沒有鄉(xiāng)賢等外部力量帶來資金、理念、文化，就難以培育鄉(xiāng)村現(xiàn)代意識；沒有外部資本參與定價，農(nóng)村最重要的土地資源就無法實(shí)現(xiàn)增值；沒有真正的制度創(chuàng)新，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村就難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展
真正的改革應(yīng)聚焦土地權(quán)能制度突破，如試點(diǎn)地區(qū)探索的"宅基地有償退出"、"跨村流轉(zhuǎn)"、"閑置宅基地入市"等舉措。宅基地改革需要真正打破"資格權(quán)、使用權(quán)"僅歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的封閉性，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)土地增效、農(nóng)民增收、集體壯大的多重目標(biāo)。成功的宅基地改革能夠增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、防止農(nóng)民返貧、助力鄉(xiāng)村振興、提供更多就業(yè)崗位、增加村集體收入。
改革不是要改變土地性質(zhì)，而是要通過制度創(chuàng)新激活沉睡資源，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。這需要更大膽的探索和更系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，而非固守現(xiàn)有樊籬。宅基地改革十年探索表明，真正的改革需要打破現(xiàn)行框架，允許外部要素參與農(nóng)村發(fā)展。形式化的"改革"不僅無法激活農(nóng)村土地資源，還可能延誤發(fā)展機(jī)遇。
04 破局方向：從“三權(quán)分置”到城鄉(xiāng)共富
未來宅基地改革需要在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索資格權(quán)有條件擴(kuò)展、使用權(quán)長期化與資本化路徑，建立兼顧公平與效率的宅基地價值評估體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與共同富裕目標(biāo)。十八屆三中全會啟動"三塊地"改革，初衷是激活農(nóng)村土地資源、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。唯有跳出"僅規(guī)范、不突破"的誤區(qū)，真正打破資格權(quán)與使用權(quán)的封閉性，引入外部要素參與權(quán)能重構(gòu)，才能回歸改革初衷，破解當(dāng)前困局。
改革的本質(zhì)在于創(chuàng)新，而非守舊。宅基地改革要取得實(shí)質(zhì)性突破，就需要在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，大膽探索使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新機(jī)制、新路徑，讓農(nóng)村閑置資源真正活起來，讓農(nóng)民更多分享改革紅利，讓城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁向新階段。
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