當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 一、引言
陳錫文先生作為我國(guó)三農(nóng)領(lǐng)域的權(quán)威專家，其政策研究與學(xué)術(shù)觀點(diǎn)長(zhǎng)期發(fā)揮著“壓艙石”的重要作用。他深度參與改革開放以來多數(shù)農(nóng)村政策的制定過程，其論述不僅系統(tǒng)梳理了我國(guó)農(nóng)村制度的歷史脈絡(luò)與國(guó)情適配性，也對(duì)匡正輿論場(chǎng)中的激進(jìn)思潮、抵御脫離實(shí)際的“私有化”主張，起到了關(guān)鍵的思想引領(lǐng)作用。對(duì)于廣大青年學(xué)者與實(shí)踐者而言，理解陳錫文的觀點(diǎn)，是理解中國(guó)農(nóng)情、把握政策演進(jìn)邏輯的重要路徑。
作為一名長(zhǎng)期在基層從事三農(nóng)觀察與研究的工作者，筆者雖未曾有幸與陳主任深入交流，但也通過會(huì)議、論壇及文獻(xiàn)持續(xù)學(xué)習(xí)其思想。近日，陳主任在第十七屆CAER-IFPRI國(guó)際學(xué)術(shù)年會(huì)上所作題為《關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的組織保障》的演講，在三農(nóng)圈內(nèi)再引熱議。
該演講高屋建瓴，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地制度具有重要指導(dǎo)意義。然而，從基層實(shí)踐的角度審視，其中某些觀點(diǎn)或許仍有進(jìn)一步探討與完善的空間。筆者不揣淺陋，愿結(jié)合自身多年農(nóng)村工作與生活經(jīng)驗(yàn)，嘗試提出幾點(diǎn)補(bǔ)充與商榷，以期引發(fā)更深入、更貼近田野現(xiàn)實(shí)的討論。
二、理論框架：陳錫文對(duì)集體土地所有權(quán)的基本論述
據(jù)第17屆CAER-IFPRI國(guó)際學(xué)術(shù)年會(huì)相關(guān)新聞通稿報(bào)道：第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文以“關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的組織保障”為主題進(jìn)行了演講。陳錫文在系統(tǒng)回顧新中國(guó)成立以來土地制度變遷的基礎(chǔ)上指出，農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的認(rèn)知源于土改以來的歷史實(shí)踐，具有鮮明的“內(nèi)公外私”特征和以自然村為邊界的認(rèn)同慣性�，F(xiàn)實(shí)中，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致土地所有權(quán)缺乏有效的組織保障，與農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利真實(shí)認(rèn)知和訴求存在偏差。
陳錫文進(jìn)一步提出，應(yīng)依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》所確立的特別法人地位，加快健全以實(shí)際土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，明確其代表集體行使所有權(quán)的法律主體地位。他強(qiáng)調(diào)，在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)深刻變革與村莊格局不斷變化的背景下，只有夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織這一載體，才能有效保障農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
三、實(shí)踐審視：基于基層經(jīng)驗(yàn)對(duì)陳錫文集體土地所有權(quán)核心論斷的反思
陳錫文主任的論述高屋建瓴，為理解農(nóng)村土地制度提供了關(guān)鍵框架。然而，基于筆者在基層的長(zhǎng)期觀察，其中某些觀點(diǎn)或可結(jié)合更豐富的實(shí)踐圖景進(jìn)行補(bǔ)充與探討。
（一）關(guān)于“內(nèi)公外私”特征的再審視
陳主任提出的“內(nèi)公外私”特征，生動(dòng)刻畫了農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的一個(gè)核心面向，即對(duì)外具有排他性，對(duì)內(nèi)具有共有性。這一概括極具啟發(fā)性，但基層實(shí)踐的復(fù)雜性表明，這一認(rèn)知并非靜態(tài)與絕對(duì)，其內(nèi)涵會(huì)隨歷史階段與政策情境動(dòng)態(tài)變化。
第一，“內(nèi)公外私”的邊界與前提。這一認(rèn)知的存在，有其明確的時(shí)空與組織邊界。它主要活躍于“農(nóng)村”場(chǎng)域之內(nèi)，以及“此集體”與“彼集體”之間。換言之，它準(zhǔn)確描述了我村我組土地屬于我村我組村民這一橫向的、社群之間的權(quán)益界限。然而，一旦超出這個(gè)相對(duì)封閉的范疇，進(jìn)入“國(guó)家-集體-個(gè)人”的縱向權(quán)利視野，農(nóng)民的認(rèn)知便呈現(xiàn)出另一番圖景。
第二，“內(nèi)公”內(nèi)涵的動(dòng)態(tài)演變�！皟�(nèi)公”觀念并非一成不變，而是深受土地經(jīng)營(yíng)制度變遷的影響。在改革開放前、實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)時(shí)期，“內(nèi)公”觀念在農(nóng)民心中最為牢固。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制普遍推行后，農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)知開始發(fā)生深刻分化。
在那些自“大包干”以來從未或極少進(jìn)行土地調(diào)整的地區(qū)，承包關(guān)系近乎固化。農(nóng)民在長(zhǎng)期、穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)中，形成了強(qiáng)烈的“土地私有”觀念。在這些地區(qū)，承包戶隨意處置土地、改變用途甚至變相買賣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致耕地保護(hù)面臨巨大壓力。與之形成鮮明對(duì)比的是，那些堅(jiān)持“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的村莊，通過周期性的土地調(diào)整，不斷強(qiáng)化著“土地是集體的”這一共有觀念。在這里，集體所有權(quán)不僅是法律條文，更是村民的切身實(shí)踐——即便土地被征收，補(bǔ)償款也歸集體統(tǒng)一分配，集體所有權(quán)在現(xiàn)實(shí)中得以彰顯。
第三，超越“內(nèi)公外私”：縱向的“國(guó)家-集體-個(gè)人”認(rèn)知維度。除了橫向的“內(nèi)公外私”，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)屬還存在一個(gè)縱向的政治認(rèn)知結(jié)構(gòu)，可概括為“個(gè)人小私有—集體中公有—國(guó)家大公有”。這種觀念深植于“普天之下，莫非王土”的傳統(tǒng)政治文化，并在當(dāng)代國(guó)家的治理實(shí)踐中得到強(qiáng)化。
若在宏觀層面提問，許多農(nóng)民，尤其是老一輩，在終極意義上仍普遍認(rèn)為土地是“國(guó)家的”。這種認(rèn)知解釋了為何在過去“交公糧、繳農(nóng)業(yè)稅”的時(shí)代，農(nóng)民會(huì)視其為天經(jīng)地義的“皇糧國(guó)稅”，極少拖欠。當(dāng)年隨處可見的標(biāo)語(yǔ)，如“壞糧不出村，好糧交國(guó)家”、“交足國(guó)家的，留夠集體的，剩下的才是自己的”，正是這一深層認(rèn)知的官方話語(yǔ)體現(xiàn)。
更重要的是，政府的土地管理政策在客觀上強(qiáng)化了這種認(rèn)知�，F(xiàn)行以國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)為核心的土地用途管制與征收制度，在實(shí)踐中使得農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的絕大部分增值收益流向地方政府與中央稅收，作為法定所有者的農(nóng)民集體僅能分得其中很小一部分。這種利益分配格局，猶如“禿子頭上的虱子——明擺著”，在農(nóng)民看來，恰恰坐實(shí)了土地終極所有權(quán)歸于國(guó)家的現(xiàn)實(shí)。
（二）關(guān)于“以自然村為邊界的認(rèn)同慣性”特征的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性
陳錫文主任指出農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的認(rèn)同存在“以自然村為邊界的認(rèn)同慣性”，這一概括捕捉到了傳統(tǒng)農(nóng)情的重要特征。然而，基層實(shí)踐顯示，這一認(rèn)知結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實(shí)中的產(chǎn)權(quán)安排存在更為復(fù)雜的交錯(cuò)關(guān)系。
根據(jù)1987年農(nóng)業(yè)部對(duì)1200個(gè)村的調(diào)查，土地所有權(quán)屬行政村層級(jí)的占34%，屬村民小組的占65%，屬自然村或聯(lián)隊(duì)的僅占1%。這表明，法律上的土地所有權(quán)多數(shù)情況下歸屬于村民小組（其范圍常與傳統(tǒng)自然村相關(guān)，由人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)演變而來），但并非完全與自然村重疊。
特別是在南方地區(qū)，一個(gè)村民小組管轄數(shù)個(gè)自然村的情況頗為普遍。以筆者家鄉(xiāng)江西省宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)馬停橋村王家組為例，該村民小組內(nèi)部就包含了付家、王家、李家三個(gè)自然村。這種“一組多村”的格局意味著，法律上的所有權(quán)行使人（村民小組）與農(nóng)民基于歷史情感形成的認(rèn)同單位（自然村）并不完全重合。因此，所謂“以自然村為邊界的認(rèn)同慣性”，更多是一種文化心理上的歸屬感，而非現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下的精確法律邊界。
（三）關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織“長(zhǎng)期缺位”判斷的實(shí)踐反思
陳錫文主任認(rèn)為“由于集體經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致土地所有權(quán)缺乏有效的組織保障”，這一判斷點(diǎn)出了一個(gè)問題，但其歸因的準(zhǔn)確性以及解決方案的普適性，在基層實(shí)踐中面臨一些疑問。
1. 村民委員會(huì)的代行職能與廣東“政經(jīng)分離”的探索
首先，在過去沒有獨(dú)立集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，村民委員會(huì)依法代行了集體土地所有權(quán)等經(jīng)濟(jì)管理職能。因此，嚴(yán)格意義上并非“組織缺位”，而是職能行使主體是否專設(shè)的問題。實(shí)踐也對(duì)此提出了挑戰(zhàn)，例如廣東珠三角地區(qū)曾大力推行“政經(jīng)分離”，在村、組普遍設(shè)立獨(dú)立于村“兩委”的經(jīng)濟(jì)社或經(jīng)濟(jì)聯(lián)社。然而，改革后普遍出現(xiàn)了黨支部、村委會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織三套班子權(quán)責(zé)不清、相互掣肘的矛盾，反而影響了決策效率與鄉(xiāng)村發(fā)展。近五六年來，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)地區(qū)又調(diào)整回歸到“三套班子一肩挑”的模式，這反映出在基層，純粹的“政經(jīng)分離”可能面臨水土不服。
2. “掛牌”合作社與所有權(quán)的真實(shí)行使
其次，近年來通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，絕大多數(shù)行政村都掛牌成立了村股份經(jīng)濟(jì)合作社等新型集體經(jīng)濟(jì)組織。但在廣大的中西部地區(qū)，許多這類組織僅是“一塊牌子”，其運(yùn)行機(jī)制、管理方式與掛牌前并無二致，未能實(shí)質(zhì)性地承擔(dān)起代表集體行使所有權(quán)的職責(zé)。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織無法有效經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)或保障成員權(quán)益時(shí)，其“有與無”對(duì)農(nóng)民而言，實(shí)際感受的差異確實(shí)不大。
3. 村小組層級(jí)的組織建設(shè)盲區(qū)
再者，一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于，南方地區(qū)大部分土地所有權(quán)實(shí)際落在村民小組（村小組）一級(jí)。然而，各級(jí)政府的政策設(shè)計(jì)與資源投入，大多著眼于行政村層級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，對(duì)于在更為基層、與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更直接的村小組層面如何組建和運(yùn)行有效的經(jīng)濟(jì)組織，缺乏深入的研究與具體的政策支持。2018年廣東省推動(dòng)治理力量下沉至村小組的實(shí)踐，雖取得一定效果，但此類探索仍屬鳳毛麟角。所有權(quán)的根基在小組，而組織建設(shè)的著力點(diǎn)卻在村里，這種錯(cuò)位不可避免地削弱了改革措施的實(shí)效。
綜上所述，盡管今年生效的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》意義重大，旨在為集體所有權(quán)提供堅(jiān)實(shí)的組織載體，但基于上述實(shí)踐中的復(fù)雜性與結(jié)構(gòu)性難題——從“政經(jīng)分離”的探索困境，到大量合作社的“掛牌”空轉(zhuǎn)，再到村小組層級(jí)的組織建設(shè)盲區(qū)——其實(shí)際效果的顯現(xiàn)很可能滯后于立法預(yù)期。在可預(yù)見的將來，許多地區(qū)或許難有立竿見影的深刻變化，改革的真正落地仍需在化解這些深層矛盾上尋求突破。
四、結(jié)語(yǔ)
陳錫文主任對(duì)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的論述，以其深厚的歷史視野與制度洞察力，為理解中國(guó)農(nóng)地問題提供了關(guān)鍵的理論坐標(biāo)。他提出的“內(nèi)公外私”認(rèn)知特征、“自然村認(rèn)同慣性”以及集體經(jīng)濟(jì)組織缺位等問題，的確深刻觸及了當(dāng)前農(nóng)地制度運(yùn)行的核心困境。這種系統(tǒng)性的學(xué)理構(gòu)建，對(duì)凝聚共識(shí)、防范改革風(fēng)險(xiǎn)具有不可替代的指引價(jià)值。
然而，法律與政策的生命力，終究植根于紛繁復(fù)雜的實(shí)踐土壤。本文基于基層視角的幾點(diǎn)商榷，并非意圖否定陳主任的整體判斷，而是希望揭示農(nóng)地制度在具體時(shí)空情境中所呈現(xiàn)的多樣性與動(dòng)態(tài)性——無論是“內(nèi)公外私”觀念在縱向國(guó)家認(rèn)同與橫向村社治理間的張力，是自然村情感歸屬與村民小組法律行權(quán)之間的錯(cuò)位，還是集體經(jīng)濟(jì)組織從“形式掛牌”到“實(shí)質(zhì)運(yùn)轉(zhuǎn)”之間的漫長(zhǎng)路途，都提醒我們：任何頂層設(shè)計(jì)在落地時(shí)，都必須正視并回應(yīng)基層現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性。
因此，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的生效，是新征程的起點(diǎn)，而非終點(diǎn)。其真正效力的發(fā)揮，并不取決于法條的完善與否，而在于能否激活村社層級(jí)的組織能動(dòng)性，能否精準(zhǔn)適配不同區(qū)域的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并最終與農(nóng)民對(duì)土地的真實(shí)認(rèn)知與權(quán)利訴求相契合。未來的研究與實(shí)踐，或需更多地俯身傾聽田野的脈動(dòng)，在尊重地方性知識(shí)的基礎(chǔ)上，探索出更具韌性、也更富生命力的集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。這既是對(duì)學(xué)者智慧的考驗(yàn)，更是對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一場(chǎng)深遠(yuǎn)叩問。
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