舊文重發(fā)說明：
前天，我在新浪微博發(fā)表了一篇題為《農(nóng)村衰敗：政策缺位抑或城市化必然？》，沒想到反響不錯，多位網(wǎng)友留言或評論給予積極評價，其中湖北某市政府參事評論道: “寫的很好，很深刻，尊重發(fā)展的趨勢與規(guī)律才是根本，一部分學者站在道德制高點發(fā)表觀點，誤導了國家決策，最終還是損害廣大人民群眾的根本利益！”
今日瀏覽網(wǎng)頁時，偶然發(fā)現(xiàn) 2012 年發(fā)表于《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》的這篇文章。瀏覽一遍，雖覺其在論述深度、行文風格上，相較前日新作，少了些直抵問題核心的犀利，未能如新文般直擊痛點、揮灑自如，但對城鄉(xiāng)關系的分析仍邏輯清晰。在 13 年前，便能提出這些見解，也有一定前瞻性。因此將此文重發(fā)，給有需要者一些參考。
城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題，在本質(zhì)上可視為 “三農(nóng)” 問題的另一種表述形式，甚至從更高層面來講，它也是 “中國問題” 的一種體現(xiàn)。長期以來，中國共產(chǎn)黨人始終堅定不移地致力于解決這一問題，并且這一努力貫穿于中國現(xiàn)代化建設的整個歷史進程之中�；仡櫄v史，從上世紀五六十年代中共第一代領導人所倡導的以 “縮小三大差別” 為目標的社會主義新農(nóng)村建設，到二十一世紀中共第四代領導人提出的以 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展” 為核心的社會主義新農(nóng)村建設理念，盡管兩者所處的時代背景截然不同，具體內(nèi)容也存在差異，但其核心實質(zhì)與最終目標卻是一致的，都是為了切實推動農(nóng)村發(fā)展，完成從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明國家向工業(yè)文明國家轉型的歷史使命。
上世紀五六十年代，以 “縮小三大差別” 為導向的社會主義新農(nóng)村建設，堪稱一部氣勢恢宏、震撼人心的創(chuàng)業(yè)史詩。通過這一建設過程，中國農(nóng)村長期以來貧窮落后的面貌得到了根本性的扭轉，城鄉(xiāng)差距也在這一時期逐漸縮小。然而，進入二十一世紀，在改革開放的時代背景下，城鄉(xiāng)差距卻呈現(xiàn)出日益擴大的趨勢。那么，在當前形勢下，以 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展” 為宗旨的社會主義新農(nóng)村建設，究竟該如何有效縮小這一差距呢？又該如何將在現(xiàn)代化進程中逐漸被邊緣化、相對貧困的中國農(nóng)村，重新納入現(xiàn)代化發(fā)展的軌道，使其能夠充分享受現(xiàn)代化建設的豐碩成果，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的宏偉目標呢？歸根結底，新農(nóng)村建設的核心在于如何科學、合理地處理城鄉(xiāng)關系。因此，在新的歷史條件下，正確處理城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關系，成為了決定新農(nóng)村建設能否取得成功的關鍵因素。
一、城鄉(xiāng)發(fā)展的相互制約關系
唯物辯證法的基本原理清晰地揭示了城市與鄉(xiāng)村發(fā)展之間存在著既相互制約又相互依賴的緊密關系。就相互制約關系而言，主要體現(xiàn)在以下三個重要方面：
小農(nóng)經(jīng)濟在市場競爭中的困境：近兩百年來，世界各地眾多學者的研究反復證實了一個社會規(guī)律，即小農(nóng)經(jīng)濟在資本主義市場的沖擊下往往處于劣勢，極易成為犧牲品。馬克思也曾指出：小農(nóng)經(jīng)濟 “這種生產(chǎn)方式必然要被消滅，而且已經(jīng)在消滅”。審視中國當前的發(fā)展現(xiàn)實，似乎也在一定程度上印證了這一規(guī)律。在城市化、工業(yè)化快速推進的背后，農(nóng)村卻面臨著日益衰敗的嚴峻局面。
發(fā)展戰(zhàn)略中的效益與公平抉擇：“效益優(yōu)先，兼顧公平” 這一原本僅適用于收入分配領域的原則，在實際發(fā)展過程中被擴展并提升到了發(fā)展戰(zhàn)略的高度。在這一原則的指引下，優(yōu)先發(fā)展城市和城市工業(yè)成為了中國各級政府的普遍選擇。因為在現(xiàn)實中，哪個地方不遵循這一原則，就很可能在發(fā)展競爭中處于不利地位。例如，江西省在上世紀八十年代中期開展的大規(guī)模老區(qū)建設就值得深入反思。當時，江西省提出了 “三年脫貧、五年致富” 的口號，并將大量建設資金投入到邊遠山區(qū)（僅從 1984 年到 1998 年底，以工代賑項目資金就高達 30 多億元）。而且，當時的很多投資并非用于提供公共產(chǎn)品，而是投向了私人產(chǎn)品領域，如興辦企業(yè)、建設電站、扶持種養(yǎng)殖業(yè)等。倘若當時江西能夠?qū)⑵渲邢喈斠徊糠仲Y金用于投資那些有助于提升地區(qū)競爭力的重大項目，那么江西的發(fā)展速度或許會更快，與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的差距也可能會更小。
工業(yè)化戰(zhàn)略對農(nóng)村發(fā)展的影響：實現(xiàn)國家工業(yè)化是當代世界各國，無論其社會制度如何，都普遍作出的戰(zhàn)略選擇。工業(yè)化的發(fā)展必然會帶動城市化進程。在我國，農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品長期以來一直是國家工業(yè)化的主要原始資本來源。大量的農(nóng)業(yè)剩余被輸送到城市，用于支持工業(yè)化建設，這無疑對農(nóng)村自身的發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約。
二、城鄉(xiāng)發(fā)展的相互依賴關系
城鄉(xiāng)發(fā)展相互依賴的關系同樣十分顯著，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：農(nóng)業(yè)對城市化的基礎性支撐作用：農(nóng)業(yè)發(fā)展是城市化進程的初始動力源泉。一方面，農(nóng)業(yè)的發(fā)展為城市提供了豐富的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，這些勞動力逐漸轉化為工業(yè)勞動力，為城市工業(yè)的發(fā)展提供了人力支持；另一方面，農(nóng)村地區(qū)也為城市工業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)造了廣闊的消費市場，有力地推動了城市經(jīng)濟的發(fā)展。
農(nóng)村發(fā)展對城市資源的依賴：農(nóng)村的發(fā)展離不開城市和工業(yè)的支持�，F(xiàn)代社會的各種關鍵資源，如政治、經(jīng)濟、文化、科技、人才、金融等，都高度集中在城市。同時，工業(yè)對農(nóng)村建設的支持以及對農(nóng)民增收的促進作用至關重要。農(nóng)村經(jīng)濟狀況的改善和積累，又會創(chuàng)造出強大的市場空間，形成有力的消費拉動，進而促使農(nóng)民與工人的收入逐步趨于平衡。由此可見，城鄉(xiāng)之間相輔相成、相互促進，共同推動著社會的發(fā)展。從這個角度來看，單純提出 “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)” 并不十分準確，實際上，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)應當被視為一種對工業(yè)的長期投資行為。
鑒于中國農(nóng)村人地關系高度緊張的特殊國情，有限的耕地資源難以承載 9 億之眾的農(nóng)民實現(xiàn)小康目標。因此，越來越多的學者、官員乃至普通民眾都深刻認識到，中國唯有堅定不移地走城市化、工業(yè)化的發(fā)展道路，大幅減少農(nóng)村人口數(shù)量，讓更多的農(nóng)民轉變?yōu)槭忻�，才是解決 “三農(nóng)” 問題的根本出路。然而，同樣基于中國的國情，在未來相當長的時期內(nèi)，仍將有一半以上的農(nóng)民繼續(xù)生活在農(nóng)村。
三、遵循 “邊際效益遞減” 規(guī)律，合理推進城鄉(xiāng)發(fā)展
基于上述城鄉(xiāng)發(fā)展之間的復雜關系以及中國的基本國情，如何妥善處理好城市化和新農(nóng)村建設視野下的城鄉(xiāng)發(fā)展關系，已然成為我們亟待解決的一個極為重要且緊迫的問題。從另一個角度來看，過去由于城市化、工業(yè)化進程中對農(nóng)業(yè)的過度汲取，導致了城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，使得 “三農(nóng)” 問題成為制約我國現(xiàn)代化建設的一大障礙。那么，如今大規(guī)模開展的新農(nóng)村建設，是否又會引發(fā)另一種形式的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡呢？新農(nóng)村建設究竟應該把握在怎樣的程度，才能既有力促進農(nóng)村發(fā)展，又與城市化、工業(yè)化的總體目標保持高度一致呢？
當我們從城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在邏輯出發(fā)，審視當前正在推進的新農(nóng)村建設時，就不得不面對幾個深層次的矛盾，或者說是悖論：一方面，既然我們的目標是讓盡可能多的農(nóng)民離開農(nóng)村，那么實現(xiàn)這一目標的關鍵舉措應當是著力做大做強城市，而非過度聚焦于農(nóng)村建設。也就是說，從某種意義上講，新農(nóng)村建設的重點戰(zhàn)場或許應當在城市，那么大規(guī)模開展的新農(nóng)村建設在這一邏輯下又具有多大的合理性呢？當然，強調(diào)做大做強城市并非意味著可以忽視農(nóng)村的發(fā)展。另一方面，新農(nóng)村建設能否取得成功，關鍵在于能否充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民真正成為新農(nóng)村建設的主體力量。但現(xiàn)實情況是，農(nóng)村大部分青壯年勞動力都已進城務工，農(nóng)村地區(qū)只剩下老弱病殘以及婦女兒童，在這種情況下，新農(nóng)村建設依靠誰來推進？建設的又將是誰的新農(nóng)村呢？
農(nóng)村許多地方的現(xiàn)狀也印證了人們的這些擔憂。有人對農(nóng)村一些地方呈現(xiàn)出的破敗景象發(fā)出了 “我國農(nóng)村驚現(xiàn)‘戰(zhàn)時景象’” 的感嘆。在不少農(nóng)村地區(qū)，確實存在著只有老人、婦女和兒童留守的情況；空曠的田野里，牲畜稀少，勞動力匱乏，土地大量荒蕪；村莊內(nèi)，十室九空，一片清冷凄涼。目前，由政府主導的新農(nóng)村建設在一些地方并未達到人們所期望的效果。在部分地區(qū)，中央積極投入資金，地方卻將其演變成了追求政績的工程，新農(nóng)村建設淪為了僅僅追求 “村容整潔” 的形式主義運動。筆者在一些地方政府選定的新農(nóng)村建設示范點與農(nóng)民交流時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的態(tài)度往往是：政府出多少錢，我就做多少事。一些示范點的農(nóng)戶家中，房屋外面雖然貼上了漂亮的瓷板，但屋內(nèi)卻僅有硬板床，甚至家徒四壁。上級政府對新農(nóng)村建設示范點的檢查內(nèi)容，似乎更側重于是否有休閑場所、污水排放溝是否完善等表面形式，這不禁讓人深思：這究竟是誰所期望的新農(nóng)村？
由此可見，關于如何建設新農(nóng)村，建設何種類型的新農(nóng)村，仍然存在諸多問題需要我們深入思考和理順。當然，沒有人會反對建設新農(nóng)村，問題的關鍵在于如何在城市化、新農(nóng)村建設的大背景下，科學合理地處理好城鄉(xiāng)關系，使城鄉(xiāng)發(fā)展達到最佳的結合狀態(tài)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互促共進的良好局面。新農(nóng)村建設應當是在城市化進程中同步推進的建設，城市化也應當是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城市化。我們應當運用馬克思主義唯物辯證法的基本原理，準確把握城鄉(xiāng)發(fā)展既相互制約又相互依賴的矛盾運動規(guī)律，將階段性目標與長期性目標、效益原則與公平原則、市場規(guī)律與政府調(diào)控等有機結合起來，精準確定城鄉(xiāng)發(fā)展之間的合理邊界，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展邊際效應的最大化。在實際工作中，遵循經(jīng)濟學中的 “邊際效益遞減法則” 具有極其重要的現(xiàn)實意義。實踐經(jīng)驗表明，無論是在城市建設還是新農(nóng)村建設過程中，我們都應當始終以提高城鄉(xiāng)發(fā)展的邊際效益為核心目標。一旦城市發(fā)展超出了規(guī)模邊際效益的最大化范圍，就很容易引發(fā)各種 “城市病”，對社會發(fā)展產(chǎn)生負面影響甚至破壞作用；同樣，農(nóng)村發(fā)展如果超過一定規(guī)模，也可能會因公共物品供應過度而造成資源浪費。
例如，近年來在我國中西部地區(qū)，通過多年來的 “校園配套”“雙基達標”“希望工程”“農(nóng)村中小學校危房改造工程” 等項目，國家、集體投資以及社會捐助、農(nóng)民集資等多方面力量共同作用，基本實現(xiàn)了每個行政村都興建或改造了一棟教學樓。然而，僅僅幾年時間，人們卻突然發(fā)現(xiàn)很多教學樓校舍已經(jīng)失去了實際意義，因為農(nóng)村生源大量減少，沒有足夠的孩子上學了（這種狀況與近年來脫離實際的教育改革密切相關，農(nóng)村教育的雙重邊緣化，使得農(nóng)村教育資源迅速向城市集中，導致農(nóng)村教育面臨前所未有的衰退）。此外，許多投資于農(nóng)村的項目，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目（尤其是其中屬于私人產(chǎn)品性質(zhì)的項目）、退耕還林項目、扶持 “龍頭企業(yè)” 項目等，也普遍存在效益低下的問題，備受詬病。還有，并非所有的農(nóng)村道路都有必要進行硬質(zhì)化建設，對于那些只有十幾戶、甚至幾戶農(nóng)戶的小山村而言，投入幾十萬修建一條公路可能并不劃算（而且即便修了路，這些農(nóng)戶也有可能因各種原因搬遷出該地區(qū)）。
四、“詩內(nèi)功夫與詩外功夫” 并重，推動城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展
目前，我國城市化水平為 30%，農(nóng)村人口仍占全國總人口的 57％。按照我國城市化率每年增長 1% 的速度計算，到 2020 年，農(nóng)村人口占比仍將不少于 40％，也就是說，仍將有 6 億多人居住在農(nóng)村。即便到 2050 年，我國達到中等發(fā)達國家水平時，仍會有幾億人居住在農(nóng)村。如果這些農(nóng)村居民不能過上現(xiàn)代化的生活，那么就不能宣稱全面建設小康社會的目標已經(jīng)實現(xiàn)。因此，城市化與新農(nóng)村建設猶如推動我國現(xiàn)代化建設進程的兩個不可或缺的輪子，二者并行不悖，都是我國現(xiàn)代化建設的重要組成部分。
在這樣的背景下推進新農(nóng)村建設，一方面，要積極實施城市支援鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策舉措，切實改善農(nóng)村的物質(zhì)文化條件。但僅僅做好這方面的 “詩內(nèi)” 功夫是遠遠不夠的，我們還必須高度重視做好 “詩外” 的功夫。另一方面，我們必須進一步加大力度做大做強城市，持續(xù)推進工業(yè)化進程，以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，吸引更多的農(nóng)村勞動力進城務工。同時，要大力改善進城農(nóng)民工的待遇，讓他們盡可能地享受與市民同等的待遇。在條件允許的地區(qū)，甚至可以考慮為農(nóng)民提供 “超市民待遇”，例如由政府提供廉價住房、免費技能培訓、免費義務教育等，從而讓更多的農(nóng)民能夠在城市穩(wěn)定地生活下來。此外，城市化、工業(yè)化的進一步發(fā)展，也將有助于提升其反哺農(nóng)村的能力。
在 “城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)” 的具體實施過程中，還必須特別關注為農(nóng)村提供服務的領域和質(zhì)量問題。當前，我們?yōu)檗r(nóng)村提供的公共產(chǎn)品主要存在兩個突出問題：一個是在公共產(chǎn)品的供給結構上，偏重效率類公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村生產(chǎn)扶持等，而相對忽視了民生類公共產(chǎn)品，如農(nóng)村教育衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障以及財產(chǎn)保護、法律援助等；另一個是在資源分配方式上，偏重于重點扶持，而忽視了普遍受益原則。重點扶持往往依賴專項資金，而專項資金的獲取往往需要通過 “跑部跑省跑項目” 等人為運作方式。據(jù)統(tǒng)計，2004 年，專項資金在整個轉移支付中所占比例高達 57％。國家審計署長李金華曾經(jīng)指出，中央的轉移支付當中，一般性轉移支付占比過少，大量資金屬于專項轉移支付，而且目前究竟有多少專項轉移支付以及有多少項目，在國內(nèi)沒有一個人能夠完全清楚。這種支農(nóng)資金的分配方式，尤其是后一種方式，既不合理也不公平，并且極易為專項資金的掌控者提供尋租空間。
因此，在我國財政目前還無法完全支撐起龐大的農(nóng)村公共服務體系，更不可能包攬農(nóng)村所有公共服務的現(xiàn)實情況下，為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品就必須明確優(yōu)先秩序。確定這一秩序的原則應當是 “以最小的投入換取最大的回報”。以這一原則為指導，一方面，要將國家財政支農(nóng)資金更多地投向目前農(nóng)村最急需解決的民生類公共產(chǎn)品供給領域；另一方面，在財政支農(nóng)資金的分配上，應盡可能推行普惠制，即大幅減少通過 “跑部錢進”（也就是 “重點制”）方式獲取支農(nóng)資金的份額。在這方面，我們可以借鑒鄰國印度的經(jīng)驗。印度的經(jīng)濟實力不如中國，但卻能夠?qū)崿F(xiàn)全民免費醫(yī)療。
此外，還需要注意的是，地區(qū)發(fā)展不平衡是中國的基本國情之一。因此，中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在建設新農(nóng)村的過程中，所應采取的路徑必然有所不同。顯然，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟實力雄厚，城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的能力較強；而中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟基礎相對薄弱，有限的建設資金還需要優(yōu)先用于那些能夠提升地區(qū)競爭力的項目，不能將過多資金投入到農(nóng)村建設中。否則，不僅會影響本地區(qū)綜合實力的提升，進一步拉大與沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的差距，最終還可能導致城市和工業(yè)發(fā)展受阻，農(nóng)村也難以實現(xiàn)真正的發(fā)展。中西部一些省份過去在大規(guī)模投資農(nóng)村方面的經(jīng)驗教訓，值得各地在新農(nóng)村建設中認真汲取和借鑒。
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