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原載于《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》旗下《縣市領(lǐng)導(dǎo)參閱》2006年第3期。原文標(biāo)題為《縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革勢在必行：對(duì)江西某縣級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行的分析報(bào)告》
舊文重刊說明：
前段時(shí)間，美國特朗普“二進(jìn)宮”啟用企業(yè)家馬斯克，并設(shè)立“政府效率部”，大刀闊斧改革美政府，75%部門面臨裁撤。與此同時(shí)，越南新任國家主席蘇林頂住壓力啟動(dòng)政府機(jī)構(gòu)重組。這些動(dòng)態(tài)重新喚起中國公眾對(duì)深化行政改革的期待——盡管我國已歷經(jīng)多輪機(jī)構(gòu)調(diào)整，但改革成效呈現(xiàn)邊際遞減趨勢。由此，筆者重拾二十年前舊文（原載于《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》旗下《縣市領(lǐng)導(dǎo)參閱》2006年第3期）以資探討。
當(dāng)前，在取消農(nóng)業(yè)稅的大背景下，由中央政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革正在全國范圍內(nèi)如火如荼地開展。這場改革的重要性毋庸置疑，但不少關(guān)注和參與改革的人心中都有一個(gè)疑惑：從官僚體系最末端發(fā)起的改革能否取得成功？畢竟，大家普遍認(rèn)為改革需要上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)。在我國“金字塔”式的政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣級(jí)政權(quán)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。因此，人們期待正在推進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能如多米諾骨牌般，引發(fā)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)而自下而上推動(dòng)整體改革進(jìn)程。由此可見，縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革已然成為當(dāng)下改革的重要議題。
我國的基層政權(quán)體制，萌發(fā)和起源于革命戰(zhàn)爭年代，從“三大改造”時(shí)期開始，為適應(yīng)集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而形成和發(fā)展起來。改革開放后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，原有的農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)間的矛盾日益凸顯，社會(huì)各界對(duì)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈。中央雖多次推動(dòng)全國性縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，但受多重因素制約，始終未能取得實(shí)質(zhì)性突破。
2001 - 2002年，朱镕基任總理期間，中央人民政府主導(dǎo)開展了一次縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革。此次改革初期聲勢浩大，推進(jìn)力度十足，但在基層落地時(shí)卻遭遇重重阻礙，尚未全面鋪開便逐漸停滯，最終草草結(jié)束。令人遺憾的是，這次改革不僅沒有實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和人員精簡的目標(biāo)，規(guī)模反而有所擴(kuò)大。長此以往，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革陷入困局，仿佛走進(jìn)難以突破的死胡同。
隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，基層財(cái)政供養(yǎng)模式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)干部不再承擔(dān)稅費(fèi)征繳職能�？h鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)由此面臨前所未有的生存危機(jī)，卻也迎來了真正意義上的改革契機(jī)。這場變革或許能打破僵局，推動(dòng)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，這也是各界長久以來的期盼。
若要推進(jìn)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，首要任務(wù)是清晰掌握縣級(jí)機(jī)構(gòu)的實(shí)際狀況。盡管學(xué)界已產(chǎn)出眾多相關(guān)研究，媒體也對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀多有關(guān)注報(bào)道，但這些成果往往聚焦局部，缺乏對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)及人員配置的系統(tǒng)性、全面性調(diào)研�；诖耍P者選取江西南部典型山區(qū)小縣（以 K 縣代稱）展開深入調(diào)查，力求勾勒出縣級(jí)機(jī)構(gòu)與人員構(gòu)成的完整圖景。
一、 基本情況
K縣在三國吳太平二年建縣（公元257年），歷史悠久，人杰地靈。糧食、木竹、水電、礦產(chǎn)等是該縣的資源優(yōu)勢。該縣面積為1944.2平方公里，耕地面積23。6萬畝。2004年年末人口21。4萬，其中農(nóng)業(yè)人口17。1萬。2004年， GDP 7。636億元，工業(yè)總產(chǎn)值18637。7萬元，工業(yè)增加值5896。97萬元，糧食總產(chǎn)142518噸，財(cái)政收入4810萬元，財(cái)政支出13168萬元，農(nóng)民人均純收入2853元，全縣在崗職工年平均工資8308元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額40999萬元，個(gè)體私營企業(yè)稅收1207萬元，金融存款余額100713萬元，金融貸款余額83283萬元。全縣農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力7。93萬個(gè)，其中外出打 5。24萬個(gè)。外出打工的工資性收入是該縣農(nóng)民增收的主要來源。
二、 機(jī)構(gòu)和人員
筆者在K縣縣委組織部、縣政府編委辦、縣統(tǒng)計(jì)局等單位查找到了該縣有關(guān)機(jī)構(gòu)、人員、工資及領(lǐng)導(dǎo)干部配備方面的最新資料。筆者用5張表格把這些情況進(jìn)行了匯總，這5張表格是：“K縣黨政群機(jī)關(guān)行政編制統(tǒng)計(jì)表”、 “K縣縣直事業(yè)單位人員編制統(tǒng)計(jì)表”、 “K縣科級(jí)干部培訓(xùn)花名冊”、“K縣中央省地屬單位人員統(tǒng)計(jì)表”、“K縣國有單位從業(yè)人員和勞動(dòng)報(bào)酬表”等。此5張表格附于文后。解讀這5張表格，我們可以得到以下一組信息：
1．K縣縣級(jí)黨政群機(jī)構(gòu)共 58個(gè)。機(jī)關(guān)行政編制1077個(gè)，實(shí)有人員 1135個(gè)。其中干部976人，聘干45個(gè)，工人114人。
2．K縣縣直事業(yè)82個(gè)。其中正科級(jí)單位13個(gè)，副科級(jí)單位30個(gè)，股級(jí)單位29個(gè)，總編制1764個(gè)，實(shí)有人員1936個(gè)。其中財(cái)政全額撥款單位56個(gè)，人員930個(gè)；財(cái)政差額撥款單位5個(gè)，人員375個(gè)，自收自支單位21個(gè)，人員555個(gè)； 事業(yè)單位中醫(yī)護(hù)人員和教師747個(gè)，其他人員1189個(gè)。
3．K縣中央省地屬單位21個(gè)，從業(yè)人員1285個(gè)，工資總額1427。3萬元。
4．K縣在職科級(jí)干部共518人。
5．K縣還有一些單位不好分類，沒有列進(jìn)表格之中，如新華書店、移動(dòng)公司、物質(zhì)局、網(wǎng)絡(luò)公司、信用聯(lián)社、供銷合作聯(lián)社等，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)這些單位共有人員300名左右。
6．K縣統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)表明，至2003年底，K縣單位從業(yè)人員總數(shù)為10449個(gè)，其中：企業(yè)3066人，事業(yè)4186人，機(jī)關(guān)2532人。事業(yè)和機(jī)關(guān)單位人員合計(jì)為6718個(gè)。從業(yè)人員勞動(dòng)報(bào)酬總額為8239。1萬元。其中事業(yè)和機(jī)關(guān)人員報(bào)酬7910。3萬元。
7、K縣縣級(jí)單位中屬本級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員中享受全額和差額撥款的人員為2440人，工資總額為2027。15萬元（按平均工資計(jì)算），除去醫(yī)護(hù)人員和教師747人，其他人員為1693人，工資總額為1410萬元。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部總數(shù)為360人，七所八站工作人員總數(shù)為666人。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中大約有15%的人停薪留職外出打工，七所八站中在崗且拿財(cái)政工資的人差不多只有三分之一，這樣算來鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際在崗且拿財(cái)政工資的人員只有500多一點(diǎn)，只及縣級(jí)同類人員的三分之一。
8、查閱K縣縣志及建國以來歷年的統(tǒng)計(jì)資料顯示，該縣在解放前國民黨統(tǒng)治時(shí)期，縣黨部11人，縣政府28人，縣大隊(duì)120人（負(fù)責(zé)治安）。新中國成立后，1953年財(cái)政收入為114。57萬元，財(cái)政支持45。67萬元。1955年國家機(jī)關(guān)與人民團(tuán)體工作人員為555人，在此后的10多年時(shí)間里，財(cái)政收入和支出緩慢增長，到1966年財(cái)政收入為173。34萬元，財(cái)政支出為135。66萬元，機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體工作人員大體維持在350至550人之間。“文革”開始至改革開放初期，財(cái)政收入和支出逐漸增長，到1980年財(cái)政收支分別為380。69萬元和605。66萬元，這期間機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體工作人員大體維持在600至700人之間。從上世紀(jì)80年代開始，財(cái)政收入和支出出現(xiàn)較快增長，機(jī)關(guān)及事業(yè)單位工作人員也隨之不斷增加。1983年財(cái)政收支均為846。82萬元，機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體工作人員為798人；1986年財(cái)政收支均為1326。50萬元，機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體工作人員為1255人；1989年財(cái)政收支均為23925萬元，機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體工作人員為1498人；1993年財(cái)政收支分別為2176。80萬元和33845萬元，機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體工作人員為1961人；1996年地方財(cái)政收支分別為3123萬元和4387萬元機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體工作人員2251人；1999年地方財(cái)政收支分別為3441萬元和5441萬元，機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體工作人員為2383人；2002年地方財(cái)政收支分別為3221萬元和9441萬元。
三、 機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)
K 縣設(shè)立了數(shù)量龐大的機(jī)構(gòu)與人員隊(duì)伍，這些機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)效能如何？工作人員日常履職狀態(tài)怎樣？由于精確分析存在難度，筆者借鑒巴萊多定律（二八定律）進(jìn)行大致研判：K 縣八成機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效能不足，八成工作人員工作飽和度欠佳，八成工作未能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)成效。若以工作時(shí)長衡量，約八成人員日均有效工作時(shí)間不超過四小時(shí)，其中一小部分人員日均有效工作時(shí)間幾乎為零。
接下來，我們看看那運(yùn)轉(zhuǎn)效能較高的兩成機(jī)構(gòu)（相較于近乎零效能的部門而言）。這些通常被稱為“強(qiáng)勢部門”，它們往往掌握著對(duì)管理對(duì)象具有重大影響的權(quán)力，甚至在一定程度上擁有“合法的干預(yù)權(quán)”。例如公檢法司、計(jì)生綜治、紀(jì)檢招商、組織人事、財(cái)政計(jì)委、土管城建、物價(jià)安監(jiān)、教育衛(wèi)生、林業(yè)稅務(wù)等部門，以及宣傳單位、新聞媒體等。這些部門日常工作較為繁忙，尤其是部門中的掌權(quán)者。然而，忙碌背后卻存在一些問題：部分人借辦案、審批、檢查等工作機(jī)會(huì)謀取利益，公款吃喝、娛樂消費(fèi)等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。這樣的 “高效運(yùn)轉(zhuǎn)”，究竟能為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來多少積極作用？著實(shí)令人深思。
再來看看其余八成機(jī)構(gòu)，這些常被稱作“弱勢部門”或“清水衙門”。平日里，它們鮮少受到關(guān)注，部門工作人員大部分時(shí)間無事可做，一年的實(shí)際工作內(nèi)容，集中起來兩三個(gè)月便能完成。其工作重心主要圍繞三項(xiàng)事務(wù)：落實(shí)上級(jí)業(yè)務(wù)部門布置的形式化任務(wù)，應(yīng)對(duì)各類檢查考評(píng)，以及配合縣里開展中心工作，除此之外，幾乎再無實(shí)質(zhì)性事務(wù)。
如今，除醫(yī)院、學(xué)校、土管城建等少數(shù)單位的業(yè)務(wù)人員外，多數(shù)部門八成工作精力都耗費(fèi)在應(yīng)付上級(jí)檢查考評(píng)，以及向下開展重復(fù)性檢查上，而這些考評(píng)大多流于形式，難以產(chǎn)生實(shí)際效能。不少部門甚至將檢查考評(píng)等同于履職，借此行使權(quán)力，形成本末倒置的工作模式。從另一角度看，部分機(jī)構(gòu)為證明自身存在價(jià)值，在缺乏實(shí)際工作需求時(shí)，便人為制造任務(wù)，導(dǎo)致行政資源大量浪費(fèi)。正如《南平寓言》所述，當(dāng)前政府工作與實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)：“政府和農(nóng)民，各搞各的”，看似目標(biāo)一致，實(shí)則形成互不關(guān)聯(lián)的兩個(gè)運(yùn)行體系 —— 行政機(jī)關(guān)憑借固有慣性運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)民則遵循生產(chǎn)生活規(guī)律勞作，兩者相互游離，難以形成有效銜接。
當(dāng)前，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)開展工作時(shí)，并非依據(jù)法律或政策賦予的職能，而是一味依賴上級(jí)指令行事，上級(jí)安排什么就做什么，若無指示便消極待命。這導(dǎo)致許多單位對(duì)自身法定職能模糊不清，甚至認(rèn)為無需了解。以筆者長期工作的縣政府大院為例，部分機(jī)構(gòu)職能虛置現(xiàn)象明顯。農(nóng)辦全年主要工作是籌備農(nóng)口會(huì)議材料、提供數(shù)據(jù)以及應(yīng)付年終檢查，其中不乏數(shù)據(jù)失真問題；科委日常僅偶爾下鄉(xiāng)推廣科技光盤，職能定位模糊；司法局人員出勤率低，少數(shù)人在完成少量普法宣傳、應(yīng)付檢查之余，還利用公職身份代理訴訟牟利；農(nóng)機(jī)局工作局限于辦理農(nóng)用車證件；法制辦幾乎無人申請行政復(fù)議。僅信訪辦、人事局、統(tǒng)計(jì)局等少數(shù)單位有常規(guī)性事務(wù)，其余部門大多處于閑置狀態(tài)。
這種現(xiàn)象不僅存在于縣政府，縣委機(jī)關(guān)及其他部門同樣如此。檔案局、商業(yè)局、二輕局等眾多單位，日常工作極少，難以發(fā)揮實(shí)際作用 ，凸顯出機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效能的低下與職能配置的不合理。
這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立，大多是為了與上級(jí)部門對(duì)口，實(shí)際卻難以發(fā)揮有效作用；部分機(jī)構(gòu)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在改革開放二十余年后，已喪失存在意義，近乎名存實(shí)亡，如文化館、圖書館、文聯(lián)等單位。還有些機(jī)構(gòu)因管理對(duì)象完成改制，轉(zhuǎn)由私人經(jīng)營，失去管理職能，典型的如經(jīng)委、二輕局和商業(yè)局。此外，部分農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的事業(yè)單位，像種子公司、良種場等，也不再具備全額或差額財(cái)政撥款的合理性。甚至有些機(jī)構(gòu)長期處于“隱形”狀態(tài)，公眾對(duì)其職能與價(jià)值一無所知，例如科技局下屬的科技情報(bào)所、野生植物實(shí)驗(yàn)站。
政府機(jī)構(gòu)臃腫帶來諸多問題：人員冗余非但未提升行政效能，反而滋生內(nèi)耗，引發(fā)拉幫結(jié)派、公款吃喝、跑官要官等不良風(fēng)氣。在一個(gè)僅 3 萬人口的小縣城，城市管理混亂，環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序等問題突出，違法亂象屢見不鮮。更諷刺的是，公安局配備 140 余名干警卻無法保障日常巡邏，需額外組建聯(lián)防隊(duì)；環(huán)衛(wèi)所 20 多名職工難以維持街道清潔，還要雇請農(nóng)村婦女承擔(dān)清掃工作。凡此種種，暴露了機(jī)構(gòu)重疊、職能不清、人浮于事造成的資源浪費(fèi)。
這不禁讓人反思：我們的政府該如何轉(zhuǎn)型，才能邁向高效廉潔、法治服務(wù)的目標(biāo)？建立官員問責(zé)制、保障納稅人知情權(quán)與公共服務(wù)訴求、構(gòu)建 “無代表，不納稅” 的機(jī)制，這些能否實(shí)現(xiàn)？若答案是否定的，納稅人的責(zé)任意識(shí)將難以培育，公民對(duì)納稅身份的認(rèn)同感也無從談起。
四、改革勢在必行
一個(gè)人口僅20萬左右的山區(qū)小縣，農(nóng)村青壯年大多外出務(wù)工，留守群體以婦女、兒童和老人為主，卻配置著縣鄉(xiāng)兩級(jí)一百多個(gè)單位、兩千多名干部、三百多名警察，還有一百多輛中高檔公務(wù)用車。如此龐大的行政隊(duì)伍，真有必要來管理這樣的人口規(guī)模嗎？《隋書》曾記載：“當(dāng)今郡縣，倍多于古�；虻�?zé)o百里，數(shù)縣并置，或戶不滿千，二郡分領(lǐng)�？h寮以眾，資費(fèi)日多。吏卒又倍……動(dòng)須數(shù)萬，如何可覓？所謂民少官多，十羊九牧�！睔v史與現(xiàn)實(shí)的驚人相似，令人深思：難道“民少官多”的困境注定要不斷重演？
對(duì) K 縣縣級(jí)機(jī)構(gòu)的分析表明，長期未變的管理體制弊病叢生：機(jī)構(gòu)重疊、層級(jí)繁復(fù)、職能交叉、職責(zé)模糊，導(dǎo)致部門間相互扯皮、人員效率低下。這些積弊嚴(yán)重制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程。因此，縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革迫在眉睫，若不推進(jìn)，不僅縣級(jí)發(fā)展受阻，正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也可能功虧一簣。
早在 1982 年，鄧小平同志就提出精簡機(jī)構(gòu)的重要論斷，強(qiáng)調(diào)這是一場深刻的革命。既然是革命，就必然伴隨著風(fēng)險(xiǎn)與陣痛，需要有人付出代價(jià)，改革之路也必定充滿挑戰(zhàn)，難以一蹴而就。目前，縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革的方向已形成共識(shí)，即朝著 “小政府、大社會(huì)”“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)” 的目標(biāo)邁進(jìn)，著力打造法治型、服務(wù)型政府。
在調(diào)整政府職能時(shí)，需辯證處理積極行政與消極行政的關(guān)系。有學(xué)者指出，基層政府過度積極行政是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)和 “三農(nóng)” 問題的重要原因，因此建議在農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)推行消極行政。這一觀點(diǎn)確有其合理性，但在當(dāng)前中國快速變革與發(fā)展的時(shí)代背景下，單純的消極行政并不可取。政府應(yīng)當(dāng)秉持 “有所為有所不為” 的原則：在提供公共設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療等公共服務(wù)方面，積極主動(dòng)作為；而在干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、主導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、開展具體招商引資、盲目建設(shè)政績工程等領(lǐng)域，則應(yīng)減少過度介入，讓市場和社會(huì)發(fā)揮更大作用。
縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革的核心在于順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需求，運(yùn)用全新理念對(duì)公共資源實(shí)施系統(tǒng)性整合。具體可從以下五方面推進(jìn)： 一、精簡機(jī)構(gòu)與職能整合。對(duì)現(xiàn)有黨政群機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅度精簡，中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)可將機(jī)構(gòu)數(shù)量削減三分之一。通過設(shè)立綜合性工作部門，推動(dòng)職能相近機(jī)構(gòu)合并，例如將工商業(yè)領(lǐng)域的商業(yè)局、經(jīng)貿(mào)委等單位亦可進(jìn)行歸并重組。 二、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革需與市、省級(jí)改革統(tǒng)籌推進(jìn)，形成上下貫通、左右協(xié)同的改革格局，尤其要確保垂直管理部門改革同步跟進(jìn)，避免出現(xiàn)改革斷層。 三、堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃原則。改變以往分散決策、層層下壓任務(wù)的模式，由省或市層面制定統(tǒng)一改革方案，各地嚴(yán)格遵循執(zhí)行。依托省級(jí)或市級(jí)行政權(quán)威統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障改革措施在區(qū)域內(nèi)有效落實(shí)。 四、注重利益平衡與保障。充分考慮改革涉及的各階層人員利益，重點(diǎn)保障弱勢群體權(quán)益，通過完善配套政策，妥善處理人員分流安置等問題。 五、踐行群眾路線與透明決策。廣泛征求社會(huì)各界意見，制定科學(xué)周密的改革方案，在改革過程中嚴(yán)格遵循公開、公平、透明原則，爭取廣大干部職工的理解與支持，防范因改革引發(fā)群體性事件。
縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革承上啟下，意義重大，同時(shí)兼具敏感性與復(fù)雜性。當(dāng)前我國推進(jìn)改革的條件已然成熟，需把握時(shí)機(jī)、果斷決策，以堅(jiān)定決心推進(jìn)改革，確保改革取得實(shí)效。成功的縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，將為深化政治體制改革、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興筑牢堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
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