壹
今天一大早刷朋友圈時(shí),發(fā)現(xiàn)有人發(fā)了一篇題為《關(guān)于嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房宅基地以及退休干部到農(nóng)村占地建房的通告》,落款是內(nèi)蒙古伊金霍洛旗人民政府,發(fā)布時(shí)間是2025年3月10日!锻ǜ妗方Y(jié)尾列出了一串監(jiān)督舉報(bào)電話,包括旗黨委政府相關(guān)部門和7個(gè)鎮(zhèn)的電話號(hào)碼。
在中央一號(hào)文件正式發(fā)布不到20天的時(shí)間,內(nèi)蒙古是自治區(qū)伊金霍洛旗人民政府就發(fā)布這樣一份通告,讓人頗感意外。于是,我隨手轉(zhuǎn)發(fā)了這則消息,并有感而發(fā)加了這樣一段評(píng)語:南方與北方的分野,抑或先進(jìn)與落后的差異,或可從這條消息中窺見一二……
隨后,多位網(wǎng)友在該條消息下面的評(píng)論區(qū)發(fā)表評(píng)論:
我:按說,最該發(fā)這種通告的是江浙、廣深,但它們大概率不會(huì)發(fā)這個(gè),至少現(xiàn)在不會(huì)發(fā)……
湖南省寧鄉(xiāng)市一位原鎮(zhèn)黨委書記:看通告,連民宿鄉(xiāng)村旅游也有風(fēng)險(xiǎn)了;堵死鄉(xiāng)村發(fā)展的通道,守著泥土當(dāng)飯吃吧。
我:中西北部地方政府的首要任務(wù)并非過度管控,而應(yīng)秉持"法無禁止即可為"原則,通過制度松綁激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。
湖北省襄樊市一政府參事:“鬼不下蛋的地方”,誰到那兒去買地蓋房子呀?自己嚇唬自己吧。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一位老司長:這地方不落后才不正常。
……
貳
伊金霍洛旗人民政府為了貫徹中央一號(hào)文件精神而發(fā)布這個(gè)《通告》,顯然無可非議,并且還應(yīng)當(dāng)給一個(gè)大大贊。因?yàn)樵谥醒胍惶?hào)文件正式發(fā)布20天后就出臺(tái)這個(gè)《通告》,可謂雷厲風(fēng)行、迅速有力。不過,有一個(gè)問題我很納悶:中央一號(hào)文件內(nèi)容十分豐富,涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的方方面面,釋放出重農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的強(qiáng)烈信號(hào)。在宅基地改革方面,文件首先明確的是“探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式!币两鸹袈迤烊嗣裾疄槭裁床幌染娃r(nóng)房的出租、入股、合作等出臺(tái)鼓勵(lì)政策,并發(fā)一個(gè)文件或通告呢?畢竟,發(fā)展才是第一要?jiǎng)?wù)。
在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,通告作為重要的政策傳導(dǎo)載體,社會(huì)大眾和基層群眾對(duì)此類文件的關(guān)注既包含對(duì)政策動(dòng)向的關(guān)切,也夾雜著對(duì)涉及切身利益調(diào)整的擔(dān)憂。伊金霍洛旗這個(gè)《通告》會(huì)不會(huì)讓在該旗的各類投資創(chuàng)業(yè)者,尤其是那些與土地相關(guān)行業(yè)的投資創(chuàng)業(yè)者擔(dān)憂政策多變?進(jìn)而積極性受挫甚至退出在當(dāng)?shù)赝顿Y創(chuàng)業(yè)?也就是說,《通告》的實(shí)施可能會(huì)引發(fā)負(fù)面政策外溢效應(yīng)。
部分處于政策模糊地帶的投資者是否會(huì)因《通告》的剛性約束而陷入合規(guī)性恐慌?畢竟,這些年來,一些地方一刀切式的各種環(huán)保整治、土地整治至今仍讓不少投資者心有余悸。尤其是近幾年,在經(jīng)濟(jì)下行背景下,從中央到地方各級(jí)政府都使出渾身解數(shù),出臺(tái)各種政策,提升企業(yè)家信心,刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種背景下,地方政府出臺(tái)相關(guān)政策尤其是禁令之類,都要考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)可能帶來的沖擊。
叁
細(xì)讀《通告》內(nèi)容,其中第三條:禁止各類違法行為:(一)任何城鎮(zhèn)居民(含非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員)不得通過買賣、租賃、贈(zèng)與等方式非法獲取農(nóng)村牧區(qū)宅基地及農(nóng)房。(三)變相流轉(zhuǎn)操作行為。嚴(yán)禁以合作開發(fā)、民宿經(jīng)營、文旅項(xiàng)目等名義變相實(shí)施宅基地買賣,杜絕“小產(chǎn)權(quán)房”交易行為。
上述(一)中“租賃”被列入違法行為值得商榷。中央一號(hào)文件明確要求“探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式!蹦敲,中央一號(hào)文件中的“出租”和伊金霍洛旗《通告》中的“租賃”是一件事嗎?我們來看看DeepSeek回答:農(nóng)房租賃與出租本質(zhì)上是同一法律行為的不同表述,區(qū)別僅在于主體視角(房東“出租”vs租客“租賃”)。按照DeepSeek這個(gè)解釋,伊金霍洛旗《通告》把“租賃”列入違法行為明顯違背中央一號(hào)文件的要求。
上述(三)中“嚴(yán)禁以合作開發(fā)、民宿經(jīng)營、文旅項(xiàng)目等名義變相實(shí)施宅基地買賣”。這段話在法律和政策層面同樣存在比較嚴(yán)重的問題:
一是"變相流轉(zhuǎn)"缺乏法定定義:現(xiàn)行《土地管理法》第62條僅明確"宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓給非集體成員",但未對(duì)"合作開發(fā)""民宿經(jīng)營"等具體形式是否構(gòu)成"變相流轉(zhuǎn)"作出界定。例如浙江省2021年出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見》中,允許村集體以入股方式與社會(huì)資本合作開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目,這與"變相流轉(zhuǎn)"的表述存在政策沖突。
二是與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導(dǎo)向沖突:國務(wù)院辦公廳2022年《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》明確提出"允許返鄉(xiāng)人員與農(nóng)民合作改建自住房",而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》鼓勵(lì)"發(fā)展鄉(xiāng)村民宿等新業(yè)態(tài)"。
此外,從全國各地宅基地改革探索實(shí)踐看,一些地方走得比較遠(yuǎn)。如成都市郫都區(qū)2020年開展的"共享農(nóng)莊"試點(diǎn),允許城市資本通過20年租賃方式參與宅基地改造。此類創(chuàng)新模式在現(xiàn)行政策框架下處于灰色地帶,伊金霍洛旗并非不可以也像成都那樣積極探索改革創(chuàng)新新路徑。