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2月23日，2025年中央一號(hào)文件發(fā)布，引發(fā)社會(huì)熱議和網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載熱潮。相關(guān)部委負(fù)責(zé)人與權(quán)威專家第一時(shí)間紛紛通過(guò)多渠道展開(kāi)權(quán)威解讀，與此同時(shí)，社會(huì)各界也圍繞文件內(nèi)容展開(kāi)多層次、多角度的熱烈討論。不過(guò)，在對(duì)一號(hào)文件解讀的熱度感知層面，存在顯著的群體性認(rèn)知差異：部委負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者的官方話語(yǔ)體系解讀與基層干部群眾基于現(xiàn)實(shí)訴求的草根化理解之間，在關(guān)注重點(diǎn)、理解深度和話語(yǔ)表達(dá)等方面呈現(xiàn)出明顯溫差——“剃頭挑子一頭熱”。
在一號(hào)文件發(fā)布的第二天晚上，筆者參加了《心田計(jì)劃》召開(kāi)的線上“中央一號(hào)文件討論會(huì)”，20多位來(lái)自鄉(xiāng)村一線基層干部、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、回鄉(xiāng)退休干部、鄉(xiāng)建人士等參會(huì)并在會(huì)上發(fā)言。在討論發(fā)言中，多數(shù)網(wǎng)友對(duì)一號(hào)文件內(nèi)容表達(dá)了不同程度的失望情緒，認(rèn)為文件在回應(yīng)社會(huì)關(guān)注尤其是基層干部群眾關(guān)注的一些熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，如農(nóng)村改革話題等仍顯不足。部分網(wǎng)友認(rèn)為：文件內(nèi)容偏重具體問(wèn)題的解決，有碎片化和"頭痛醫(yī)頭"的特征，缺乏系統(tǒng)集成性制度設(shè)計(jì)；大食物觀與整治非糧化存在矛盾，不少地方不允許農(nóng)民在基本農(nóng)田上種果樹(shù)等；鄉(xiāng)村振興需要大量退休干部和專家到農(nóng)村去，但文件只見(jiàn)限制不見(jiàn)鼓勵(lì)；二輪土地承包到期后將再延長(zhǎng)30年，這樣做在有些地方是有害的，這方面應(yīng)更多尊重當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?jiàn)……
有人認(rèn)為，改開(kāi)后發(fā)了27個(gè)一號(hào)文件，在某種程度上，中央一號(hào)文件成為“例行公事”。江西省寧都縣一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說(shuō)：因?yàn)槿藗儗?duì)一號(hào)文件寄予過(guò)高期待，但這些期待并未實(shí)現(xiàn)，結(jié)果總是失望，這么多年來(lái)，好像從來(lái)沒(méi)有如意過(guò)。造成這種狀況的一個(gè)重要原因是，我們過(guò)度關(guān)心三農(nóng)。這么多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府有形之手在農(nóng)村伸的太長(zhǎng)、管的太多，但農(nóng)民似乎并不配合或買賬，并以另一種形態(tài)對(duì)抗著，一如既往地過(guò)著他們自己認(rèn)為正確的生活，但我們的政府卻一廂情愿、一如既往地做著自以為是的事……
政策與農(nóng)村實(shí)際、政府與農(nóng)民群眾“兩張皮”現(xiàn)象由來(lái)已久，也是筆者幾十年來(lái)呼吁解決的問(wèn)題。20多年前，筆者讀過(guò)《南平寓言》，書中有這樣幾句描述政府與農(nóng)民群眾“兩張皮”現(xiàn)象：“政府和農(nóng)民，各搞各的�！薄翱瓷先ツ繕�(biāo)一致，事實(shí)上是互不相干的兩個(gè)循環(huán)體�！�
貳
作為第一線的觀察者和研究者并曾在廣東農(nóng)村研究院、廣東省委農(nóng)辦秘書處、廣州國(guó)家農(nóng)業(yè)科創(chuàng)中心以及北京兩家鄉(xiāng)建機(jī)構(gòu)工作多年，筆者自然十分關(guān)注每年的中央一號(hào)文件。2月23日，一號(hào)文件發(fā)布后，筆者第一時(shí)間上網(wǎng)快速瀏覽了一號(hào)文件全文，總體感覺(jué)，文件雖篇幅不長(zhǎng)，但內(nèi)容十分豐富，涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的方方面面，再次釋放出重農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的強(qiáng)烈信號(hào)。不過(guò)，坦率地說(shuō)，今年的一號(hào)文件與往年相比，沒(méi)有什么驚喜，也談不上什么亮點(diǎn)。尤其是今年一號(hào)文件以深化農(nóng)村改革為標(biāo)題，但縱觀全文，關(guān)于農(nóng)村改革有力度的表述并不多，也鮮見(jiàn)突破制度桎梏的具體舉措，更遑論有清晰的改革意圖和改革目標(biāo)方向……
盡管如此，筆者還是從一號(hào)文件中看出了與往年不一樣的東西，也許這就是今年一號(hào)文件最大的特點(diǎn)，這就是四個(gè)“不”的表述。因?yàn)檫@些禁止性或限制性的表述，具有強(qiáng)制性和不可違背的特性，因此，有理由相信，它將對(duì)今年乃至今后一個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
這四個(gè)“不”是：不得要求村莊規(guī)劃編制全覆蓋；不對(duì)集體收入提硬性目標(biāo)，嚴(yán)控集體經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)；不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房等。在這個(gè)四個(gè)“不”當(dāng)中，筆者以為，最具現(xiàn)實(shí)意義和積極影響的是前面兩個(gè)“不”，因?yàn)�，�?duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展層層下指標(biāo)和要求村莊規(guī)劃編制全覆蓋正是在過(guò)去七年推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作中，基層干部群眾反映較為強(qiáng)烈的若干突出問(wèn)題中的兩個(gè)。
這兩“不”能寫進(jìn)一號(hào)文件非常不容易，它顯示中央高度重視基層工作中存在的問(wèn)題，是對(duì)基層干部群眾急難愁盼問(wèn)題的主動(dòng)回應(yīng)，更是新時(shí)代踐行黨的實(shí)事求是原則和群眾路線的生動(dòng)體現(xiàn)。因此，當(dāng)筆者看到這兩個(gè)“不”的表述時(shí)，頓覺(jué)眼前一亮，按捺不住內(nèi)心的激動(dòng)，旋即欣然命筆，撰寫了一篇題為《為2025年中央一號(hào)文件中兩個(gè)“不”的規(guī)定叫好！》的短評(píng)，并在一號(hào)文件發(fā)布3小時(shí)后，便在“頂端新聞”和新浪微博發(fā)表，獲得眾多網(wǎng)民的點(diǎn)贊和好評(píng)，多個(gè)微信群圍繞這個(gè)話題展開(kāi)了熱烈討論。
短文在農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)干部當(dāng)中引發(fā)廣泛共鳴。河北省秦皇島市農(nóng)口一位領(lǐng)導(dǎo)在轉(zhuǎn)發(fā)該文時(shí)加了這樣的評(píng)語(yǔ)：“不得不承認(rèn)，李昌金老師確實(shí)是農(nóng)村領(lǐng)域的專家，敢說(shuō)這樣話的人真的是很佩服，這才是學(xué)者的擔(dān)當(dāng)。作為目前還是體制內(nèi)的人，我是沒(méi)有膽量說(shuō)的。當(dāng)時(shí)一號(hào)文征求意見(jiàn)的時(shí)候，非常為這兩個(gè)“不”歡欣鼓舞，幾天幾夜沒(méi)睡好，真的為中央文件能這么寫叫好。曾經(jīng)我差點(diǎn)為這兩個(gè)問(wèn)題丟掉飯碗�！�
不過(guò)，也有人認(rèn)為一號(hào)文件提出“不對(duì)集體收入提硬性目標(biāo)”，可能會(huì)削弱地方政府推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策執(zhí)行力。一位網(wǎng)友在筆者短文下面的評(píng)論區(qū)留言：投入那么多的人力物力財(cái)力，現(xiàn)在又對(duì)集體收入不提硬性目標(biāo)，這是啥節(jié)奏？
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不過(guò)，從網(wǎng)上輿論看，部委負(fù)責(zé)人和權(quán)威專家的解讀以及社會(huì)各界人士的討論都沒(méi)有提及前面兩個(gè)“不”，這些人津津樂(lè)道的都是后面兩個(gè)“不”，即“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”。這個(gè)也不難理解，因?yàn)橐恢币詠?lái)，社會(huì)各界對(duì)宅基地改革都寄予厚望，希望今年一號(hào)文件在這方面有突破，但現(xiàn)在卻來(lái)了兩個(gè)“不允許”。其實(shí)，一直以來(lái)，現(xiàn)行法律制度就不支持城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)房、宅基地，更不支持退休干部到農(nóng)村占地建房，尤其是今年1月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就印發(fā)了內(nèi)容與一號(hào)文件中兩個(gè)“不允許”類似的通知。因此，一號(hào)文件兩個(gè)“不允許”只是再次強(qiáng)調(diào)。
為什么要再次強(qiáng)調(diào)兩個(gè)“不允許”？道理大家想想都能明白，大致就是城鎮(zhèn)居民、退休干部等都不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，取得宅基地于法無(wú)據(jù)，而這一規(guī)定的背后，既為保護(hù)耕地資源，更有保護(hù)農(nóng)民根本權(quán)益的重大意義；同時(shí)，在實(shí)踐中，已出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民、退休干部到農(nóng)村買地建房的苗頭。還有專家表示，兩個(gè)“不允許”是出于底線思維的考慮，這有利于保障弱勢(shì)農(nóng)民的“返鄉(xiāng)權(quán)”。為發(fā)揮宅基地的保障功能，要允許宅基地資源出現(xiàn)必要的冗余，而非一味想要讓宅基地生財(cái)……這些宏觀論述，多或少地裹挾著刻意迎合主流價(jià)值框架的政治正確色彩。
對(duì)于兩個(gè)“不允許”，鄉(xiāng)村一線實(shí)際工作者則表達(dá)了與部委負(fù)責(zé)人和權(quán)威專家不一樣的看法。有網(wǎng)友留言：對(duì)兩個(gè)“不允許”確實(shí)非常失望，那些出身農(nóng)村、后遷居城鎮(zhèn)的公務(wù)員及市民等人群，晚年返鄉(xiāng)養(yǎng)老的愿望恐難實(shí)現(xiàn)。一位鄉(xiāng)建人士留言：讓農(nóng)民得實(shí)惠，市民得幸福，經(jīng)濟(jì)得發(fā)展，不失為一個(gè)好辦法。
筆者認(rèn)為，要科學(xué)預(yù)判兩個(gè)“不允許”的影響邊界，應(yīng)當(dāng)建立多尺度評(píng)估體系，統(tǒng)籌考量政策執(zhí)行的時(shí)空延展性、利益相關(guān)方博弈及社會(huì)系統(tǒng)適應(yīng)性。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地利用不充分始終是制約農(nóng)地利用效率提升的關(guān)鍵因素，也是深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中亟待破解的難題。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年全國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%，不少地方甚至出現(xiàn)了“十室九空”的現(xiàn)象。這種資源錯(cuò)配現(xiàn)象不僅制約了農(nóng)地利用效率提升，更是深化“三權(quán)分置”改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須攻克的制度性難題。
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革（簡(jiǎn)稱“三塊地”改革），此后中央對(duì)這項(xiàng)改革進(jìn)行一系列部署，包括在全國(guó)部署改革試驗(yàn)示范區(qū)等。與此同時(shí)，全國(guó)各地地方政府迅速響應(yīng)，秉持著積極探索、勇于創(chuàng)新、審慎推進(jìn)的態(tài)度，緊鑼密鼓開(kāi)展了宅基地改革探索。如2020年，浙江省浦江縣出臺(tái)推進(jìn)“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”的《若干意見(jiàn)》，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”�！度舾梢庖�(jiàn)》規(guī)定：本村村民的鄉(xiāng)賢和非本村村民的鄉(xiāng)賢，享受本村村民同等待遇；鄉(xiāng)賢無(wú)合法宅基地的，可向村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)申請(qǐng)使用農(nóng)村宅基地。再如，2024年新疆維吾爾自治區(qū)庫(kù)車市積極探索宅基地跨市跨省流轉(zhuǎn)，受到各方關(guān)注。
這次一號(hào)文件的兩個(gè)“不允許”，可能打擊各地在宅基地改革探索方面的積極性，不僅今后的改革探索難以推進(jìn)下去，過(guò)去卓有成效的改革探索也可能被叫停，之前所付出的巨大努力可能付諸東流。若此情形出現(xiàn)，則標(biāo)志著宅基地改革出現(xiàn)一定程度的倒退，這顯然不符合黨的十八屆三中全會(huì)提出關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村“三塊地”改革的決策部署精神。
肆
從更深層次分析，仍有兩個(gè)問(wèn)題有待進(jìn)一步厘清、商榷和探討。一個(gè)問(wèn)題是“城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)房、宅基地，退休干部到農(nóng)村占地建房”問(wèn)題真有那么嚴(yán)重嗎？它的危害性是不是被人為放大了？是不是有點(diǎn)“杞人憂天”？在農(nóng)村凋敝、十室九空背景下，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)房、宅基地，退休干部到農(nóng)村占地建房到底是利大于弊，還是弊大于利？事實(shí)勝于雄辯，北上廣深等一線城市大量小產(chǎn)權(quán)房，你能說(shuō)這些城市的崛起沒(méi)有小產(chǎn)權(quán)房的功勞嗎？尤其是深圳，深圳的城中村和小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量眾多，無(wú)論是買房還是租房，價(jià)格都相對(duì)親民，這使得深圳成為四大一線城市中生活壓力較小的城市之一。
浙江省何斯路村書記何允輝在談到這個(gè)問(wèn)題時(shí)說(shuō)，以目前我們所掌握的情況看，只看城里市民和干部去鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)失敗的，沒(méi)有在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)占到便宜的（或許有在鄉(xiāng)村賺到錢的，比如某些拍短視頻的，但沒(méi)有大富大貴的，也還沒(méi)有形成農(nóng)村資源擠占）。如果真有創(chuàng)業(yè)成功的，那倒是很好的鄉(xiāng)村振興典型案例。
另一個(gè)問(wèn)題是，兩個(gè)“不允許”真正受到影響、被傷害的可能不是城鎮(zhèn)居民和退休干部，而是一個(gè)“假市民、真農(nóng)民”群體。怎么回事呢？改開(kāi)以來(lái)，全國(guó)各地都出現(xiàn)過(guò)"賣戶口"現(xiàn)象（官方多稱為"城市擴(kuò)容費(fèi)"或"落戶費(fèi)"），這是中國(guó)特定歷史階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的一種特殊政策。也有一些農(nóng)民是為了自己或子女的前途（城鎮(zhèn)戶口入學(xué)更容易、參軍退伍可安排工作等）通過(guò)關(guān)系拿到城鎮(zhèn)戶口指標(biāo)的。但實(shí)際上，這些人中很多并沒(méi)有真正成為“城里人”，他們和同村其他人一樣在家種地或外出打工。根據(jù)村規(guī)民約，這些人中很多人承包的集體山林和農(nóng)地被收回集體，并重新分配給其他新增人口。2019年修正后的《農(nóng)村土地承包法》刪除了舊法中“需交回承包地”的條款，明確不得以退出土地承包權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，但有些地方落實(shí)不了。這次一號(hào)文件明確提出兩個(gè)“不允許”，如此，改開(kāi)后“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的這一大群體要回村申請(qǐng)宅基地建房或買房可能更困難了。近期筆者所住的小區(qū)，就幾位這樣的進(jìn)城農(nóng)民向筆者反映這方面的問(wèn)題。
寫到這，筆者想起毛澤東還曾經(jīng)說(shuō)過(guò)的一段話：中南海是沒(méi)有多少知識(shí)的，知識(shí)在工廠、農(nóng)村和商店里。有些在辦公室、書齋里想不出、想不通的問(wèn)題，有些在各類會(huì)議上議而不決、難以解決的問(wèn)題，到農(nóng)村去看一看、問(wèn)一問(wèn)、聽(tīng)一聽(tīng)，就豁然開(kāi)朗了。有時(shí)苦思無(wú)策的事情，農(nóng)民已有創(chuàng)新；有些困惑已久的問(wèn)題，農(nóng)民早有答案；而有時(shí)我們杞人憂天地?fù)?dān)心，基層卻并未發(fā)生。
伍
當(dāng)然，筆者不是說(shuō)要為城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)房、宅基地，為退休干部到農(nóng)村占地建房開(kāi)綠燈，而是按照之前中央關(guān)于開(kāi)展“三塊地”改革的決策部署精神，在保持宅基地制度框架穩(wěn)定的前提下，中央層面可通過(guò)設(shè)置彈性條款、建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等方式，為地方政府在宅基地改革實(shí)踐中預(yù)留政策創(chuàng)新空間。同時(shí)應(yīng)明確改革試點(diǎn)的負(fù)面清單和風(fēng)險(xiǎn)防控要求，確保地方探索既充滿活力又不突破底線，形成中央頂層設(shè)計(jì)與地方差異化探索的良性互動(dòng)格局。
有專家在解讀一號(hào)文件時(shí)說(shuō)，雖然一號(hào)文件明確強(qiáng)調(diào)兩個(gè)“不允許”，但并不意味著農(nóng)村房屋和宅基地資源就無(wú)法與外部需求對(duì)接。一號(hào)文件還提出，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式。專家對(duì)這個(gè)問(wèn)題的分析可能僅停留在現(xiàn)象層面，尚未觸及問(wèn)題的核心邏輯。事實(shí)上，改開(kāi)以來(lái)，農(nóng)戶合法擁有的住房，一直都是可以通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用的，過(guò)去的“民法通則”和后來(lái)的“民法典”都是有這方面規(guī)定，甚至在改開(kāi)之前也是被允許的，不存在法律障礙。如果僅通過(guò)出租、入股、合作等方式就能解決宅基地盤活利用過(guò)程中存在的問(wèn)題的話，中央還有必要通過(guò)黨的全委會(huì)決定的形式推動(dòng)宅基地改革嗎？顯然不是這樣的。
事實(shí)上，通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用宅基地的方式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求和農(nóng)民對(duì)美好生活的更高期待，更滯后于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程�，F(xiàn)實(shí)情況是，在市場(chǎng)行情持續(xù)向好的背景下，部分房東單方面隨意調(diào)整租金的行為，不僅增加了創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)營(yíng)成本壓力，更嚴(yán)重影響了創(chuàng)業(yè)環(huán)境的穩(wěn)定性，使中小微企業(yè)主難以安心開(kāi)展長(zhǎng)期規(guī)劃。在生產(chǎn)用房用地方面，涉農(nóng)企業(yè)投資資產(chǎn)確權(quán)難，種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)投入高，但這些投入的資金辦理產(chǎn)權(quán)登記比較困難，投入資產(chǎn)的權(quán)益得不到保障，而且企業(yè)投入資金無(wú)法形成資產(chǎn)進(jìn)行融資或貸款抵押等，這些因素影響了創(chuàng)業(yè)者投資農(nóng)業(yè)企業(yè)的積極性。
再擴(kuò)展一點(diǎn)說(shuō)，近數(shù)年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨增速放緩壓力，消費(fèi)動(dòng)能不足的問(wèn)題尤為突出。擴(kuò)大消費(fèi)的最大潛力在農(nóng)村，而農(nóng)村消費(fèi)的核心在于農(nóng)民建房。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展滯后于城市，擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)面臨多重挑戰(zhàn)。建房作為農(nóng)民生活中的核心支出，既是改善居住條件的基本需求，更是拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)的重要引擎。一號(hào)文件應(yīng)當(dāng)在這方面多做文章，如全面放寬本村村民及戶籍遷出本村的村民申請(qǐng)住房改建、擴(kuò)建及新建的條件；同步實(shí)施鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)激勵(lì)計(jì)劃，在宅基地審批、規(guī)劃許可、建設(shè)補(bǔ)貼等方面提供全方位支持等。
總之，要讓一號(hào)文件更接地氣，需要政策研究部門開(kāi)展更精準(zhǔn)的政策調(diào)研，也需要學(xué)術(shù)界加強(qiáng)系統(tǒng)性理論創(chuàng)新。如此，廣大基層干部群眾就沒(méi)有理由對(duì)一號(hào)文件失望……
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