本文原載《社會發(fā)展研究》2021年第3期。
改革開放之初中國城市化率只有18%，到2019年中國城市化率已達(dá)60%。在大約40年的時間里，中國城市化率提高了42個百分點(diǎn)，平均每年城市化率提高大約一個百分點(diǎn)，其中城市化速度在進(jìn)入21世紀(jì)后呈加速態(tài)勢。2000年中國城市化率只有36%，2019年城市化率提高了24個百分點(diǎn)。按每年新增一個百分點(diǎn)的城市化率計算，未來20年仍然是中國快速城市化時期，到2040年中國城市化率將達(dá)到75%至80%，達(dá)到中國城市化的極限，中國也就大致完成了城市化。
假定未來20年仍然是中國快速城市化時期這一判斷沒有錯，那就還有兩個重要的問題需要討論。第一個問題是當(dāng)前中國城市化率是按居住地來計算的，若按戶籍來計算，中國城市化率則只有45%左右，與居住地城市化率相差15個百分點(diǎn)。戶籍城市化率與居住城市化率相差15個百分點(diǎn)并非僅為統(tǒng)計口徑上的差異，而是與進(jìn)城農(nóng)民對自己在城市就業(yè)與收入的判斷有密切關(guān)系。后面我們將做簡略討論。第二個問題也是最為關(guān)鍵的問題是農(nóng)民如何進(jìn)城，他們進(jìn)到哪級城市才算是完成了城市化?本文將重點(diǎn)討論這一問題。
一、為什么戶籍城市化率低于實(shí)際
城市化率?
戶籍城市化率低于實(shí)際城市化率有三個原因。第一，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)某些農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，變成沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)在組成部分。這些地區(qū)的農(nóng)民雖然仍是農(nóng)村戶籍，但他們卻早已完成由農(nóng)業(yè)到第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)際生活也已經(jīng)城市化了。這些地區(qū)的農(nóng)村是就地城市化，農(nóng)民雖然仍是農(nóng)村戶籍，卻早已有城市就業(yè)收入與生活方式。第二，農(nóng)民家庭進(jìn)城了，甚至已經(jīng)在城市買房了，他們卻仍然保留了農(nóng)村戶籍。這包括農(nóng)村戶籍子女考取大學(xué)，卻未必將戶籍遷往城市，而多保留農(nóng)村戶籍。在當(dāng)前的各項(xiàng)政策中，將農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍對農(nóng)民來說并無特殊的好處，保留農(nóng)村戶籍對于在城市教育、就業(yè)乃至居住并無不便，而一旦遷入城市再想獲得農(nóng)村戶籍幾乎沒有可能，因此，農(nóng)民雖然進(jìn)城卻仍然保留農(nóng)村戶籍也就沒有什么不好。第三，農(nóng)民工僅僅是進(jìn)城務(wù)工，他們雖然在城市務(wù)工并被統(tǒng)計為城市人口，但他們卻并未在城市安居，他們的父母和子女仍然留守農(nóng)村，他們當(dāng)然也不會將戶籍轉(zhuǎn)入城市。
應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過多年改革，城市幾乎不再對農(nóng)民進(jìn)城設(shè)有門檻，之所以戶籍城市化率遠(yuǎn)低于人口城市化率，并非進(jìn)城農(nóng)民由農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)入城市很困難，進(jìn)城農(nóng)戶無法在城市落戶，而是進(jìn)城農(nóng)戶實(shí)際上并沒有完全脫離與農(nóng)村的關(guān)系，進(jìn)城農(nóng)民普遍希望保留農(nóng)村這條退路。之所以農(nóng)民普遍希望保留農(nóng)村這條退路，很大程度上又與進(jìn)城農(nóng)民在城市體面安居的預(yù)期不足有關(guān)。
因此，未來城市化的核心一是有越來越多的農(nóng)民進(jìn)城，二是進(jìn)城農(nóng)民在城市可以獲得穩(wěn)定的就業(yè)與收入來源，從而可以在城市體面安居。
二、農(nóng)民進(jìn)城必須要有就業(yè)
改革開放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制充分釋放出農(nóng)戶家庭經(jīng)營的積極性，農(nóng)村出現(xiàn)了大量剩余勞動力。僅僅靠農(nóng)業(yè)顯然無法提高農(nóng)民家庭收入，“無工不富”，以村辦工業(yè)為典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”，農(nóng)村工業(yè)化和就地城市化成為這個時期的主導(dǎo)理念。不過，到20世紀(jì)90年代，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明晰，污染問題難解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛關(guān)停，農(nóng)村剩余勞動力“離土離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠進(jìn)城”，中國開始快速城市化的進(jìn)程。
顯然，無論是“進(jìn)廠不進(jìn)城”，還是“進(jìn)廠進(jìn)城”，農(nóng)民離開土地是要獲得就業(yè)和收入的，沒有就業(yè)的“離土”是不可能的。哪里有就業(yè)，農(nóng)民就到哪里去。哪里就業(yè)收入高，農(nóng)民就到哪里去。
當(dāng)前時期，就業(yè)機(jī)會集中在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和大中城市。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市聚集效應(yīng)明顯，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要增長極，其不僅有著廣泛的就業(yè)機(jī)會而且收入比較高，因此成為農(nóng)村勞動力的主要流入地。不過，這些經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的大中城市房價高，生活成本也很高，僅靠務(wù)工收入，農(nóng)民工很難在這些發(fā)達(dá)的大中城市安居，農(nóng)民的家庭策略因此變成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”，即年老父母留村務(wù)農(nóng)，年輕子女進(jìn)城務(wù)工。進(jìn)入大中城市務(wù)工的年輕人在城市賺錢，而將家庭再生產(chǎn)基地放在農(nóng)村這個大后方。他們生育子女也由留守農(nóng)村的父母來養(yǎng)。留守農(nóng)村的中老年父母缺少在城市就業(yè)獲利的機(jī)會，留村卻可以獲得務(wù)農(nóng)收入。農(nóng)業(yè)具有很強(qiáng)的自給自足特性，農(nóng)村生活成本低，因此，“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”農(nóng)戶家庭往往可以有較多積蓄。
在進(jìn)入21世紀(jì)之前，尤其是2010年以前，“半工半耕”的農(nóng)民家庭普遍將積蓄用于在村莊建房。農(nóng)村剩余勞動力出去了，他們將城市務(wù)工收入?yún)R回農(nóng)村，農(nóng)村因此變得繁榮。進(jìn)入21世紀(jì)尤其是2010年以后，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)似乎進(jìn)城也并非沒有可能，地方政府尤其是縣級政府也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民進(jìn)城買房可以帶來土地財政，可以繁榮縣域經(jīng)濟(jì)，制造地方政績�？h城也有遠(yuǎn)好于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療、教育等公共服務(wù)。在縣城買房成為一種令人滿意的選擇，因?yàn)榉績r持續(xù)提升，買房都增值了。當(dāng)然，很多買房農(nóng)民還沒有入住，甚至全國縣城很多樓盤無人居住。
農(nóng)民進(jìn)城買房，這發(fā)展了房地產(chǎn)，可以在短時間內(nèi)增加政府財政收入，繁榮地方經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生看得見的政績。因此幾乎所有地方政府都有很高的積極性發(fā)展房地產(chǎn)，動員農(nóng)民進(jìn)城買房。地方社會方面的因素直接或間接地都促進(jìn)了農(nóng)民進(jìn)城買房。一是在地方政府的推動下，公共服務(wù)不斷向城市聚集，尤其是將教育資源向城市聚集。有些縣市甚至將絕大多數(shù)中學(xué)都集中到縣城，農(nóng)民為了讓孩子接受較好的教育就不得不進(jìn)城。二是基于“無房不嫁”的觀念，中西部地區(qū)的社會普遍有著結(jié)婚必須要在縣城買房的“規(guī)則”。
現(xiàn)在的問題是，絕大多數(shù)中西部地區(qū)縣一級經(jīng)濟(jì)發(fā)展都缺少工業(yè)支撐，而沒有工業(yè)就沒有就業(yè)機(jī)會，就難以為進(jìn)入縣城的農(nóng)民提供維持體面城市生活的收入來源。如果缺少工業(yè)的縣域經(jīng)濟(jì)，有限的服務(wù)業(yè)和幾乎無限供給的進(jìn)城勞動力就會使得縣城就業(yè)機(jī)會不足且就業(yè)待遇差。比如，一些餐飲服務(wù)行業(yè)的工資甚至只有發(fā)達(dá)地區(qū)的三分之一。因此，縣城就不可能留得住青壯年勞動力。農(nóng)民即使可以在縣城買房，也很難在縣城獲得穩(wěn)定的就業(yè)崗位與收入來源，從而很難在縣城安居下來。
無論農(nóng)民家庭是否在縣城買房，廣大中西部農(nóng)村“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計模式?jīng)Q定了農(nóng)戶家庭的主要收入仍然來自農(nóng)業(yè)和進(jìn)入大中城市、沿海地區(qū)的就業(yè)收入。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在縣城的收入只是補(bǔ)充性的，主要是利用農(nóng)閑時間進(jìn)入縣城務(wù)工時產(chǎn)生的。農(nóng)民在縣城的就業(yè)主要集中在流動性很強(qiáng)的建筑行業(yè)，而其中的年輕婦女則較多從事餐飲服務(wù)、零售等當(dāng)?shù)胤⻊?wù)行業(yè)。
因?yàn)榭h城缺少就業(yè)機(jī)會，所以即使農(nóng)民進(jìn)入縣城買房，縣城也不是農(nóng)民可以安居之地。尤其重要的是，一個農(nóng)戶家庭，如果年輕子女為教育而在縣城買房，并不得不在縣城居住，這個農(nóng)戶家庭就更加沒有能力將留守農(nóng)村的父母接到城市安居，也就更加需要有年老父母提供農(nóng)業(yè)剩余的支持。農(nóng)民在縣城買房不是降低了農(nóng)業(yè)對農(nóng)民家庭的重要性，在很多時候反而增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對農(nóng)民家庭的重要性。
三、中國經(jīng)濟(jì)增長的重心所在
改革開放之初，中國一度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)寄予厚望，希望通過發(fā)展農(nóng)村工業(yè)實(shí)現(xiàn)不離土的工業(yè)化。到20世紀(jì)90年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)停，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心上移。此后，國家一直鼓勵發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，以增加就業(yè)，提高中國經(jīng)濟(jì)活力。中國縣域經(jīng)濟(jì)也的確得到了持續(xù)的增長。最典型的是中國百強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，以至于排名最靠前的百強(qiáng)縣的GDP水平已超過了一些西部省區(qū)。不過，仔細(xì)觀察百強(qiáng)縣就可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)百強(qiáng)縣都集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，屬于沿海經(jīng)濟(jì)城市帶的內(nèi)在組成部分，其中長三角地區(qū)的百強(qiáng)縣最多。
進(jìn)入21世紀(jì)，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性進(jìn)一步加劇，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市尤其是省會城市經(jīng)濟(jì)集中度進(jìn)一步提高，廣大中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)增長乏力。中西部縣域經(jīng)濟(jì)的增長乏力有著結(jié)構(gòu)性背景。在中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，雖然中西部地區(qū)積極廣泛地進(jìn)行招商引資，但是中西部縣域經(jīng)濟(jì)對制造業(yè)的吸引和吸收能力仍十分有限，因此中西部縣域工業(yè)發(fā)展和就業(yè)增長乏力。
中國未來的經(jīng)濟(jì)成長，無論是總量增長還是產(chǎn)業(yè)升級，最主要的場所必然是具有完整產(chǎn)業(yè)配套、良好基礎(chǔ)設(shè)施和雄厚研發(fā)能力的地區(qū)，尤其集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和省會城市，也會有部分產(chǎn)業(yè)向地市級城市轉(zhuǎn)移。地市一級應(yīng)當(dāng)是未來中國制造業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展最低層次的重心所在。除少數(shù)特例外，中西部地區(qū)縣城幾乎不再有大規(guī)模發(fā)展制造業(yè)的可能。而缺少制造業(yè)，僅靠服務(wù)業(yè)顯然是無法容納進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)需求的。沒有就業(yè)，縣城就不可能成為農(nóng)民進(jìn)城的終點(diǎn)。
從這個意義上講，當(dāng)前中國城市化的重心和重點(diǎn)就不在縣城，縣城不過是農(nóng)民進(jìn)城的一個過渡點(diǎn)，而非終點(diǎn)。農(nóng)民進(jìn)城最低落腳的終點(diǎn)是地級以上城市。
我們可以大致設(shè)想一下未來農(nóng)民最終落腳城市的情況�？梢钥隙ǖ氖�，未來城市發(fā)展不可能在地域乃至行政區(qū)劃上做到均衡，雖然為防止發(fā)展不平衡，國家會出臺各種政策支持發(fā)展相對緩慢的地區(qū)，卻很難改變因?yàn)榻?jīng)濟(jì)規(guī)律而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)聚集和城市發(fā)展的不平衡。
當(dāng)前中國已經(jīng)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)聚集和城市發(fā)展不平衡，主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面是東部沿海地區(qū)因?yàn)榻煌ū憷氏劝l(fā)展起來，沿海地區(qū)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)連成一體，形成了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)帶。在這個城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的大多數(shù)農(nóng)村已經(jīng)完成了工業(yè)化，沿海城市經(jīng)濟(jì)帶還沒有完成工業(yè)化的農(nóng)村也因?yàn)橛芯嚯x城市中心近的便利，可以較容易地增加第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，比如發(fā)展服務(wù)于城市人口的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)。也就是說，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城市帶已經(jīng)作為一個整體，能夠容納大量城市就業(yè)人口，并為就業(yè)人口提供安居條件。
另一方面則是以省會城市為代表的特大城市和大城市，因?yàn)榫奂舜罅拷?jīng)濟(jì)、科技、教育和行政資源，從而具備了發(fā)展優(yōu)勢，不僅創(chuàng)造了大量制造業(yè)的就業(yè)機(jī)會，更有大量的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，因此成為當(dāng)前一個時期中國城市化最快的地區(qū)。省會城市也可以帶動其周邊中小型城市作為衛(wèi)星城市發(fā)展起來。
除以上兩個方面外，未來中國的城市化進(jìn)程中還會出現(xiàn)各種城市群或城市帶，在一些特定條件下，若干優(yōu)勢條件集合在一起，就形成了特定的城市競爭力，城市就可以提供大量有保障的就業(yè)機(jī)會，從而為進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面安居的空間。城市群或城市帶的形成不能“拉郎配”，而要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。當(dāng)前有很多地方通過行政的方式，將本來不相干的城市“拉郎配”在一起稱為城市群，這樣做是沒有意義的。通過市帶縣擴(kuò)大城市規(guī)模也是沒有意義的，比如安徽阜陽市是一座人口超過千萬的城市就很奇怪，因?yàn)楦逢柺袇^(qū)人口可能不到一百萬，其余大部分是農(nóng)村人口。城市群或城市帶必須是有機(jī)聯(lián)系在一起且符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律與城市發(fā)展規(guī)律的。
也就是說，在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和以省會城市為代表的特大城市、大城市外，還有部分地區(qū)，因?yàn)橛刑囟▋?yōu)勢的集合而形成了具有競爭力的城市群或城市帶，從而可以為進(jìn)城農(nóng)民提供大量的就業(yè)機(jī)會，進(jìn)而這些城市帶也進(jìn)入了城市發(fā)展快車道。
無論在以上哪一種情況下，城市發(fā)展都是不平衡的，都會產(chǎn)生聚集，不可能均衡地在全國以縣域?yàn)閱挝话l(fā)展。具有比較優(yōu)勢的地區(qū)會有越來越多的人口流入，而不具有優(yōu)勢的地區(qū)會有越來越多的人口流出。當(dāng)前全國城市化的重點(diǎn)是農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村人口持續(xù)減少，城市人口持續(xù)增加。實(shí)際上還有一個同樣非常重要的事實(shí)是人口大量流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)縣域人口持續(xù)減少。從這個意義上講，雖然全國幾乎所有縣市都在竭力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，尤其是在推動縣城城市化，實(shí)際上大部分縣域經(jīng)濟(jì)很難發(fā)展起來，縣城也很難為進(jìn)城農(nóng)民提供體面安居所需要的就業(yè)與收入條件，因此這樣的縣城城市化是不可持續(xù)的。只有沿海城市經(jīng)濟(jì)帶、有競爭力的城市群或城市帶的縣城才具有健康發(fā)展的條件。
如果縣域經(jīng)濟(jì)尤其是縣域工業(yè)化難以發(fā)展起來，農(nóng)民在縣城買房就只可能是過渡性的，縣域經(jīng)濟(jì)尤其是縣城經(jīng)濟(jì)就是消費(fèi)性的，而非生產(chǎn)性的。這個時候的縣城建設(shè)就應(yīng)當(dāng)相對穩(wěn)定。
問題是當(dāng)前中國2000多個縣，幾乎所有的縣委書記都在經(jīng)營縣城，都試圖利用農(nóng)民進(jìn)城的機(jī)會來發(fā)展縣城，帶動縣域經(jīng)濟(jì)。每個縣委書記都希望在自己任上干出一番偉大事業(yè)，因此就會有各種對縣域經(jīng)濟(jì)的偉大設(shè)想，對縣城規(guī)劃的“高、大、上”想象。為了干成事業(yè)，縣政府通常都成立各種平臺公司，在城市建設(shè)上加大投入，然后通過招商引資、引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城，推動縣城快速擴(kuò)展甚至推動縣域經(jīng)濟(jì)的快速成長。全國有很多縣委書記通過經(jīng)營縣城實(shí)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)的起飛。不過，大多數(shù)經(jīng)營縣城的可能結(jié)果卻是，雖然政府在縣城建設(shè)方面投入巨大，卻沒有相應(yīng)的第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。即使農(nóng)民到縣城買房了，也因?yàn)闊o法獲得就業(yè)而難以在縣城安居，最終農(nóng)民不得不將縣城只當(dāng)作進(jìn)城的一個過渡。當(dāng)前中西部縣域發(fā)展存在著嚴(yán)重的盲目性，尤其是盲目學(xué)習(xí)大城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，比如投入巨資建博物館、文化館、體育館、圖書館。比如，陜西省鎮(zhèn)安縣花7.1億元建豪華中學(xué)，貴州省獨(dú)山縣負(fù)債400億元搞城市建設(shè)，西北一個縣級市近年投1800億元搞建設(shè)等。這些中西部縣市成立各種政府性平臺公司貸款搞建設(shè)，透支形成的債務(wù)將難以償還。
經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展的不平衡是絕對的，未來中國的城市化不可能以縣為單位均勻展開，當(dāng)前如火如荼的縣城建設(shè)，大部分將陷入巨大的風(fēng)險之中。
四、農(nóng)民如何進(jìn)城
當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城的目標(biāo)十分清楚，就是要在城市體面安居。如果不能在城市體面安居，農(nóng)民就不會完全進(jìn)城，而要保留農(nóng)村的退路。農(nóng)民進(jìn)城的關(guān)鍵不只是在城市有房子或是“要上樓”，農(nóng)民一定要能在城市找到就業(yè)，有足以支撐城市生活的收入機(jī)會。
因此，中國農(nóng)民進(jìn)城的過程頗為復(fù)雜，并非一次性地將農(nóng)村的家搬到城市去，而是在城鄉(xiāng)之間不斷地往返和試探。對一個農(nóng)戶來講，進(jìn)城可能是幾十年的事情，對于中國農(nóng)民來講，進(jìn)城更是一個長期、反復(fù)、曲折的過程。逐步地，越來越多的農(nóng)民家庭完成了進(jìn)城安居的任務(wù)，真正變成了城市人，也不斷有少數(shù)進(jìn)城失敗的家庭以及不愿進(jìn)城的老年人退回農(nóng)村。同時，農(nóng)民進(jìn)城的質(zhì)量也會越來越高，開始進(jìn)到具有較好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的縣城，再到具有較多就業(yè)機(jī)會的地級以上城市，最終完成城市化。
從農(nóng)民進(jìn)城的具體過程來看，早在20世紀(jì)90年代農(nóng)民就開始進(jìn)城，只不過那時農(nóng)民進(jìn)城只是因?yàn)檗r(nóng)村人多地少，出現(xiàn)了大量剩余勞動力，農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城是為了獲得更多的家庭收入。因此，農(nóng)村青壯年勞動力進(jìn)城了，他們從城市獲得務(wù)工經(jīng)商收入，提高了農(nóng)村家庭的收入水平，農(nóng)村因此變得更加繁榮。農(nóng)民翻建新房，也有了更多進(jìn)行人情往來的本錢。不過很快地，進(jìn)城農(nóng)民工尤其是第二代進(jìn)城農(nóng)民工開始籌劃在城市安居。他們開始在縣城買房，收入不夠，就無法將父母接到城市，甚至指望父母為自己的城市生活提供支持，農(nóng)戶家庭農(nóng)業(yè)收入轉(zhuǎn)而變成了對城市生活的支持（賀雪峰，2020）。這也是因?yàn)�，農(nóng)民進(jìn)城會在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)保持城鄉(xiāng)之間的半工半耕，年輕子女進(jìn)城，年老父母留村。城鄉(xiāng)之間相互支持、相互補(bǔ)充。也正是城鄉(xiāng)之間這樣一種相互支持和相互補(bǔ)充，才使中國農(nóng)民可以體面進(jìn)城。
即使到了當(dāng)前階段，農(nóng)民進(jìn)城仍然尚未完成，一方面農(nóng)民進(jìn)入縣城只是城市化的過渡階段，另一方面農(nóng)民也為進(jìn)城留下“后手”，萬一進(jìn)城失敗，他們還可以返鄉(xiāng)種田。此外，即使將來農(nóng)民可以全家體面進(jìn)城，農(nóng)民也很可能愿意在年老時返鄉(xiāng)養(yǎng)老。與大自然親近，與土地結(jié)合起來，對于老年人有天然的吸引力（賀雪峰，2019）。
也就是說，不僅過去農(nóng)民的城市化沒有離開過土地，而且在未來很長的時期內(nèi)，農(nóng)民的城市化也不會離開土地。表面來看土地成為束縛農(nóng)民城市化的力量，但其實(shí)，正是農(nóng)民進(jìn)城時沒有放棄土地，才讓農(nóng)民城市化的道路變得更加穩(wěn)健。農(nóng)民穩(wěn)健的城市化之路反過來又為中國應(yīng)對現(xiàn)代化進(jìn)程中容易出現(xiàn)的各種危機(jī)提供了強(qiáng)大基礎(chǔ)，農(nóng)村因此構(gòu)成中國現(xiàn)代化的“穩(wěn)定器”與“蓄水池”。
有一種意見認(rèn)為，農(nóng)民城市化了就應(yīng)當(dāng)退出農(nóng)村宅基地，當(dāng)前中國的快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了城市建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地又沒有減少的情況，這是不正常的，浪費(fèi)了土地資源（黃小虎，2015）。實(shí)際上只要認(rèn)真觀察中國農(nóng)民的城市化進(jìn)程就可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民并非全家進(jìn)城，年輕子女進(jìn)城了，年老父母仍然要留村務(wù)農(nóng)，這個時候有何必要，又怎么可以減少農(nóng)村建設(shè)用地?還存在一種認(rèn)識，就是認(rèn)為中國現(xiàn)代化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)“四化同步”，即農(nóng)業(yè)“現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化和信息化”同步，而在具體實(shí)踐中，中國城市化過程要復(fù)雜得多。
中國農(nóng)民城市化是一個長期、艱難而復(fù)雜的進(jìn)程，是農(nóng)民通過代際接力來完成的歷史使命。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間往返，這讓中國城市化具有不同于任何其他國家的特色。這是中國城市化的優(yōu)勢，又是以中國數(shù)千年形成的村莊制度和社會主義農(nóng)村集體所有制為基礎(chǔ)的。我們必須在中國特色城市化道路的基礎(chǔ)上研究“三農(nóng)”政策，研究中國特色的城市化路線。
五、農(nóng)民城市化不是上樓
從以上討論來看，如果縣城缺少工業(yè)化的機(jī)會，則未來縣城就可能無法為農(nóng)民提供足夠的就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民在縣城買了房也很難安居下來。農(nóng)民城市化必須以就業(yè)為前提，農(nóng)民城市化一定是生產(chǎn)性的城市化。那么，當(dāng)前中國中西部地區(qū)能否重新工業(yè)化從而創(chuàng)造大量縣城就業(yè)機(jī)會，就值得探討。
無論中西部縣城是否有可能重新工業(yè)化從而創(chuàng)造出大量的就業(yè)機(jī)會，在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊（除極為特殊的情況以外）基本上沒有可能工業(yè)化，也就沒有可能成為農(nóng)民城市化的遷入地，農(nóng)村就地城市化已經(jīng)基本上不可能了。
當(dāng)前地方政府城市化認(rèn)識中有一個誤區(qū)，就是以為農(nóng)民上樓就是城市化。尤其山東省合村并居拆農(nóng)民房子，將七八個、十多個村莊農(nóng)民的房子拆了集中在一起居住，農(nóng)民上樓了，也形成了成千上萬人的居住規(guī)模，建設(shè)了一些基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)?shù)卣鸵詾檗r(nóng)民城市化了。其實(shí)，這根本就不是城市化，因?yàn)閷⑥r(nóng)民集中起來居住卻沒有就業(yè)，反而讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變得極不方便（賀雪峰，2020）。山東省德州市曾推動所謂“兩區(qū)同建”（倪建偉，2015），即合村并居的同時建工業(yè)園區(qū)，為上樓農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會，實(shí)際上幾乎沒有產(chǎn)業(yè)會進(jìn)入這些缺少基本配套的所謂工業(yè)園區(qū)來。
在進(jìn)行縣域規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)有一個清晰的判斷，即至少縣以下的地區(qū)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，人口都是會持續(xù)減少的，也正是鄉(xiāng)村人口減少才讓留守農(nóng)村的人口可以有相對較多的資源條件，從而可以依靠農(nóng)業(yè)獲得社會平均收入水平。
六、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的近期重點(diǎn)在于
保底
鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前及未來一個時期的農(nóng)村發(fā)展總戰(zhàn)略。應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前中國快速的城市化背景下理解這個總戰(zhàn)略。關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央有一個“三步走”的規(guī)劃：第一步是2018—2020年，第二步是2020—2035年，第三步是2035—2050年。其中2035年鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化，2050年是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富、農(nóng)村美的鄉(xiāng)村振興。從現(xiàn)在到2035年還有約15年時間，這15年正是中國城市化水平接近完成，進(jìn)城農(nóng)民竭力在城市安居的關(guān)鍵時期�？梢钥隙ǖ卣f，正竭力進(jìn)城的農(nóng)民，他們所有的關(guān)切都在于如何能在城市體面安居，他們留在農(nóng)村的家主要起兩個作用：其一，通過留守父母的務(wù)農(nóng)收入來支持進(jìn)城年輕子女的體面生活，至少留守父母在農(nóng)村的生活成本要比城市低；其二，進(jìn)城農(nóng)民要留下在農(nóng)村的退路為自己進(jìn)城失敗保底。既然是保底，進(jìn)城農(nóng)民當(dāng)然不是要在農(nóng)村建設(shè)比城市更好的享樂基地。當(dāng)農(nóng)民竭力進(jìn)城時，當(dāng)然不會愿意也沒有能力在城市和農(nóng)村同時投資搞建設(shè)，他們僅想保留農(nóng)村這條退路作為最后保障。因此，在2035年前的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城需要，而不是借美麗鄉(xiāng)村建設(shè)去折騰農(nóng)民、逼農(nóng)民在農(nóng)村投入建設(shè)外觀看起來比較好的房子或環(huán)境。這個時候，農(nóng)民需要的是生產(chǎn)生活秩序的保底。
到2035年，農(nóng)民進(jìn)城大致結(jié)束，留守農(nóng)村的農(nóng)民人數(shù)有限。留守農(nóng)村農(nóng)民的人均資源相對較多，依靠農(nóng)業(yè)和發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，農(nóng)民就可能獲得比較高的收入。這個時候再進(jìn)入第三步的鄉(xiāng)村振興，國家也有充足的財政資源投入能力，我們就可能實(shí)現(xiàn)建設(shè)“強(qiáng)、富、美”鄉(xiāng)村的目標(biāo)。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首要解決的是農(nóng)民富的問題，在當(dāng)前時期，中國仍然有6億農(nóng)民，還有2億多仍然依托農(nóng)村的進(jìn)城農(nóng)民工。農(nóng)民致富當(dāng)然不可能完全靠農(nóng)業(yè)，也不可能靠鄉(xiāng)村旅游，因?yàn)椴豢赡苡烧既丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)民為占人口少數(shù)的城市人搞服務(wù)來讓農(nóng)民富裕起來。那么農(nóng)民進(jìn)城的關(guān)鍵又是要讓農(nóng)民進(jìn)城時安心，讓他們進(jìn)城萬一失敗時有退路，所以要保留他們的土地包括宅基地，讓農(nóng)民進(jìn)城時可以減少不必要的兩頭牽掛，因此不能誘導(dǎo)農(nóng)民在城市和農(nóng)村兩邊進(jìn)行消費(fèi)性投入。
“三農(nóng)”政策必須研究當(dāng)前農(nóng)民城市化的規(guī)律，研究農(nóng)民進(jìn)城的過程，以及當(dāng)前中國城市化的時代條件�！叭r(nóng)”政策是個系統(tǒng)工程，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，要按規(guī)律辦事，否則就容易好心辦壞事。
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