集體所有制視野下承包地退出制度及其改革困境研究
摘要：承包地退出是一項重要的土地制度改革，需要在集體所有制視野下進行理解。集體土地制度是一種福利性地權(quán)配置方式，限制承包地自由交易，農(nóng)民城市化流動要求建立承包地退出制度以實現(xiàn)地權(quán)重新配置。在家庭承包經(jīng)營制度改革初期，我國在集體土地制度基礎(chǔ)上形成了組織化的承包地退出路徑，集體經(jīng)濟組織在土地調(diào)整實踐中將已經(jīng)市民化農(nóng)民的土地調(diào)整給普通農(nóng)民使用，在不影響社會穩(wěn)定的前提下提高了土地資源配置效率。承包地的組織化調(diào)控可以促進農(nóng)村人口隨著城市化推進而減少，有利于村社共同體的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)。目前正在推行的承包地自愿有償退出制度改革形成了個體化承包地退出路徑，弱化了集體所有制，不僅影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，而且使得已經(jīng)市民化農(nóng)民的承包地難以退出，有可能阻礙城鄉(xiāng)社會發(fā)展。我國農(nóng)村土地制度改革應(yīng)堅持集體土地制度，將承包地退出作為公共政策，恢復(fù)組織化的承包地退出路徑，在提高資源配置效率的同時推進城鄉(xiāng)社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
關(guān)鍵詞：承包地退出；集體所有制；土地制度改革；組織化路徑
一、 問題提出
中國正處于史無前例的城市化進程中，大量農(nóng)民實現(xiàn)完全城市化，成為城市人口。已經(jīng)市民化的農(nóng)民繼續(xù)占有土地，有損社會公平、不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[1]。然而，我國采取集體土地制度，集體經(jīng)濟組織將土地進行福利性分配并限制承包地自由交易，使得土地資源無法隨著人口城市化進行重新配置。這要求通過土地制度改革建立有效的承包地退出機制，以實現(xiàn)土地資源重新配置。黨的十八屆五中全會、2016 年中央“一號文件”和國家“十三五”規(guī)劃綱要都提出，“逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機制，積極引導(dǎo)和支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。”國家加快土地退出制度改革，將對現(xiàn)行土地制度以及經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
隨著城市化發(fā)展以及承包地退出制度改革的推進，學(xué)界開始研究承包地退出問題。現(xiàn)有文獻主要集中在三個方面：一是從學(xué)理和實踐上論述已經(jīng)市民化農(nóng)民退出農(nóng)村土地的重要性，認為現(xiàn)存的靜態(tài)地權(quán)配置方式有違法理的公平、平等要求[2]，設(shè)置承包地退出制度有利于資源優(yōu)化配置、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程、促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化以及土地制度完善等[3]。二是考察農(nóng)民的土地退出意愿及其影響因素，指出農(nóng)民的土地退出意愿和可接受的退地條件存在很大的差異性[4]，農(nóng)民個人因素、土地依賴程度、產(chǎn)權(quán)認知、區(qū)位條件、政策設(shè)計等都會影響農(nóng)民的承包地退出意愿[5]。三是開始關(guān)注土地退出試點的改革績效及其面臨的挑戰(zhàn)，指出農(nóng)村社會探索“土地換現(xiàn)金”、“土地換股份”、“土地換社保”等多種土地退出實踐，形成了政策性退出、合作性退出和市場性退出等多種土地退出模式，滿足了農(nóng)民的退地需求、優(yōu)化了土地資源配置，但是也面臨退地補償金不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不確定以及諸多社會風(fēng)險等問題[6-7]。
文獻回顧表明，作為新近出現(xiàn)的研究領(lǐng)域，現(xiàn)有關(guān)于承包地退出的研究存在一些空白。比如，將承包地退出視為一項單獨的土地制度改革，并沒有將其放置到整個土地制度框架中理解。針對當(dāng)前的土地制度改革，中央多次強調(diào)土地集體所有制是農(nóng)村經(jīng)濟的“魂”，將堅持土地集體所有制作為農(nóng)村土地制度改革的基本底線之一。事實上，在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，集體土地制度發(fā)揮著更為積極意義的作用[8][9]223-232，相關(guān)土地制度改革需要特別注重其與集體土地制度之間的關(guān)系。鑒于此，本文將承包地退出制度及其改革問題納入到整個集體土地制度框架中理解，嘗試建立二者之間的邏輯關(guān)聯(lián)。
集體土地制度不僅僅是經(jīng)濟制度，也是政治社會制度，關(guān)系到村社集體的構(gòu)建和城鄉(xiāng)關(guān)系的形態(tài)。承包地退出機制的建立將帶來土地資源配置方式的變化、村社共同體的變化和城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整。本文具體分析集體土地制度框架下設(shè)置承包地退出制度的原因，形成的承包地退出路徑及其社會影響，以及目前正在推行的承包地退出制度改革的影響。本文首先從集體土地制度的內(nèi)在有機構(gòu)成角度分析設(shè)置承包地退出制度的必要性，然后探討在集體土地制度基礎(chǔ)上建立有效承包地退出路徑的方式，接著從村社集體再造和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展角度闡釋上述承包地退出方式的社會效應(yīng)，最后分析當(dāng)前政策部門倡導(dǎo)的承包地自愿有償退出制度改革的效果及其對集體土地制度的影響。
在開展分析之前，本文對土地退出與土地流轉(zhuǎn)進行區(qū)分。本文的土地退出主要指農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的徹底、永久性退出，在土地私有制國家主要是土地所有權(quán)退出，在我國主要是土地承包經(jīng)營權(quán)退出。在我國，土地流轉(zhuǎn)主要針對的是還需要依賴土地的普通農(nóng)民，在“三權(quán)分置”框架下農(nóng)民流轉(zhuǎn)的是土地經(jīng)營權(quán)，仍然保留土地承包權(quán)，以收益權(quán)的方式繼續(xù)占有土地。我國在土地流轉(zhuǎn)制度之外再設(shè)置土地退出制度主要針對的是已經(jīng)市民化的農(nóng)民，已經(jīng)市民化農(nóng)民退出的是土地承包經(jīng)營權(quán)，與土地乃至農(nóng)村社會徹底脫離關(guān)系。我國政策部門將已經(jīng)市民化農(nóng)民稱為“進城落戶農(nóng)民”。然而，在戶籍制度與城鄉(xiāng)社會保障制度已經(jīng)脫鉤的情況下，農(nóng)民獲得城市制度化社會保障不需要獲得城市戶口，已經(jīng)獲得城市制度化保障的農(nóng)民不管是否擁有城市戶籍，都獲得了與城市人口相同的身份和權(quán)利，實際上已經(jīng)市民化了。因此，將落戶作為農(nóng)民是否市民化的標準不是非常準確。為了分析的方便，本文將已經(jīng)獲得城市制度化社會保障（無論是否落戶）但仍然保留承包地的農(nóng)民稱為“已經(jīng)市民化農(nóng)民”。這個概念既包括通常意義上的已經(jīng)獲得城市戶籍但是沒有退出承包地的“進城落戶農(nóng)民”，也包括沒有獲得城市戶籍但是已經(jīng)獲得城市制度化社會保障且繼續(xù)保留農(nóng)村土地的農(nóng)民。隨著國家日益強調(diào)“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件”，獲得城市戶籍但是仍然保留土地的農(nóng)民將會越來越多。
二、 承包地退出的制度內(nèi)涵
現(xiàn)代社會的土地制度可分為私有制與公有制兩種主要類型。在土地私有制國家，個人擁有土地所有權(quán)并用于市場交易。在土地公有制國家，土地為公共所有，取消個體土地所有權(quán)并禁止土地自由交易。我國《憲法》第6條規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”農(nóng)村土地集體所有是土地公有制的一種實現(xiàn)形式，集體經(jīng)濟組織作為政治主體擁有公共土地，集體所有包含政治權(quán)利特征，與通常意義上的民事財產(chǎn)權(quán)不同。
通常意義上的產(chǎn)權(quán)的基本特征是具有排他性和可轉(zhuǎn)讓性，所有權(quán)主體擁有完備處分權(quán)。集體土地所有權(quán)是生產(chǎn)資料集體所有制的法律實現(xiàn)形式，其本質(zhì)是一種對外排他、對內(nèi)配置資源的管理土地的權(quán)利[10]。集體經(jīng)濟組織在土地上只擁有占有、使用和收益權(quán)利，而并無向集體之外處分土地的權(quán)利。與私有制國家采取市場交換方式配置土地資源不同，我國采取政治分配方式配置土地資源。集體經(jīng)濟組織將土地?zé)o償、均等分配給農(nóng)民使用，并根據(jù)人口變動重新配置土地資源，形成一種福利性土地資源配置方式。農(nóng)業(yè)稅費時期，集體經(jīng)濟組織向農(nóng)民收取的土地承包費主要是國家稅收以及共同生產(chǎn)費、管理費等，與基于市場平等交換形成的土地租金的性質(zhì)不同。當(dāng)國家不再依賴土地稅收和相關(guān)費用時，就可以單向度取消土地承包費，而不需要征得集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的同意。土地公有制限制土地市場化交易，相關(guān)政策法律規(guī)定集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民只享有對土地的占有和使用權(quán)利，禁止集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)單獨成為交易對象。
在集體所有權(quán)流動上，集體所有土地本質(zhì)是國家分配的結(jié)果，禁止集體經(jīng)濟組織將土地用于交易。現(xiàn)實中，除集體經(jīng)濟組織合并和行政建制變革等少數(shù)情況外，土地所有權(quán)在集體之間不發(fā)生變動。由于城市擴張的需要，國家需要使用集體土地進行城市建設(shè)，通過設(shè)置土地征收制度實現(xiàn)地權(quán)流動。在私有制國家，土地征收是市場交易行為，政府作為一種特殊類型的民事主體面對征收者，并遵循“不補償不得征收”基本原則，政府與土地產(chǎn)權(quán)主體之間是市場交換關(guān)系。在我國的土地征收過程中，地方政府作為征收主體代表國家行使政治權(quán)力，將土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜�，這是兩種公有制形式間的轉(zhuǎn)換[10]。公有制國家的土地征收仍然是一種福利性資源配置方式，而不是市場交易。
在土地承包經(jīng)營權(quán)流動上，家庭承包經(jīng)營制度改革確立了“公有私用”土地使用制度，但是農(nóng)民不能將土地用于市場交易。農(nóng)民獲得的是一種使用方式受限的公地利用權(quán)利，擁有占有、使用公共土地并獲得收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)的主要功能是保障農(nóng)民使用公共土地的排他性，不滿足一般財產(chǎn)物的市場交易功能。在農(nóng)民大規(guī)模城市化流動背景下，人地分離現(xiàn)象凸顯，我國設(shè)置了土地流轉(zhuǎn)制度，進城農(nóng)民可以將土地流轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民個體基于市場交換價格作出決策的市場化資源配置方式，農(nóng)民獲得一定的土地處分權(quán)。但是農(nóng)民只能流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，無法處分土地承包權(quán)，實際上仍然保有土地。農(nóng)民也可以將土地承包經(jīng)營權(quán)完全轉(zhuǎn)讓，徹底放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。但是土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓被限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，土地處分權(quán)的范圍受到很大限制，農(nóng)民仍然難以自由交易土地承包經(jīng)營權(quán)。
隨著城市化縱深推進，大量農(nóng)民成為城市人口，要求建立承包地退出制度。盡管已經(jīng)市民化農(nóng)民可以通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地資源重新配置，但是土地流轉(zhuǎn)具有不徹底性，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民仍然擁有土地承包權(quán)和獲得土地利益。從土地占有角度來看，已經(jīng)市民化農(nóng)民仍然以收取土地租金的方式占有土地，身份和權(quán)利上仍然是農(nóng)民。土地流轉(zhuǎn)的不徹底性影響土地資源優(yōu)化配置，且農(nóng)村人口并沒有隨著城市化推進而減少。在這種情況下，我國需要設(shè)置承包地退出制度，以讓已經(jīng)市民化的農(nóng)民徹底退出承包地。由此看來，承包地退出制度發(fā)揮的功能與土地流轉(zhuǎn)制度不同，國家在土地流轉(zhuǎn)制度之外設(shè)置承包地退出制度的目的是推進農(nóng)村人口隨著城市化推進而減少，以在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。
在土地私有制下，農(nóng)民可以通過市場交易方式退出土地，并不一定需要設(shè)置專門的土地退出制度。在土地公有制下，已經(jīng)市民化農(nóng)民缺乏徹底的地權(quán)流動渠道，需要設(shè)置專門的土地退出制度。從這個角度來看，設(shè)置承包地退出制度是我國為了破解土地公有制限制土地自由交易帶來的地權(quán)固化問題，是集體土地制度不可或缺的內(nèi)在構(gòu)成部分。如果缺乏承包地退出機制，集體土地制度將面臨土地資源配置效率損失，也難以長期維系。從集體土地制度的發(fā)展邏輯來看，設(shè)置承包地退出制度是集體土地制度應(yīng)對城市化發(fā)展的適應(yīng)性變遷，是集體土地制度在新的時代背景下不斷創(chuàng)新和完善的內(nèi)在要求。
三、組織化的承包地退出路徑
在很多國家，土地制度都兼有社會保障功能和資源配置功能，有效土地退出路徑需要兼顧土地制度的雙重功能。土地私有制遵循市場化資源配置邏輯，賦予農(nóng)民自由交易土地的權(quán)利，很難兼顧土制度的社會保障功能和資源配置功能。在拉美等發(fā)展中國家，農(nóng)民擁有自由土地退出權(quán)利，但是大量貧困農(nóng)民因為還債、治病等原因而將土地抵押和出售，在農(nóng)村無立錐之地只能進入城市貧民窟，帶來社會不穩(wěn)定問題[11]。日本和韓國等發(fā)達國家很早就實現(xiàn)了高度城市化，農(nóng)民不再依賴土地生存，但是并不愿意轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，進城農(nóng)民仍然占有小塊土地成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的最主要障礙[12]251。與之不同，我國在集體土地制度基礎(chǔ)上形成組織化的承包地退出路徑，由集體經(jīng)濟組織對已經(jīng)市民化農(nóng)民的承包地進行重新配置，在不影響社會穩(wěn)定的前提下提高了資源配置效率。
在家庭承包經(jīng)營制度改革初期，我國并沒有設(shè)置明確的承包地退出制度，承包地退出是通過戶籍制度管理來實現(xiàn)的。在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民的集體成員權(quán)資格和承包土地的權(quán)利與農(nóng)村戶口掛鉤，當(dāng)農(nóng)民喪失農(nóng)村戶口就自動喪失了集體成員資格以及承包地。當(dāng)時，城市戶籍制度與社會保障制度相掛鉤，農(nóng)民獲得城市制度化社會保障的前提是擁有城市戶口，必須放棄農(nóng)村戶口以及與之綁定在一起的所有農(nóng)村權(quán)益。戶籍制度管理實際上產(chǎn)生了一種承包地?zé)o償退出制度，由集體經(jīng)濟組織收回已經(jīng)市民化農(nóng)民的承包地并進行重新分配。2003年開始實施的《農(nóng)村土地承包法》將這種承包地退出制度正式化，規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”
在1980-1990年代，農(nóng)村社會一般定期進行土地調(diào)整，采取“增人增地、減人減地”的做法。實踐中，承包地組織化退出的主要做法是集體經(jīng)濟組織在定期的土地調(diào)整過程中重新確定集體成員，已經(jīng)市民化的農(nóng)民喪失承包土地的資格，就自然而然退出了承包地，集體經(jīng)濟組織將已經(jīng)市民化農(nóng)民退出的承包地?zé)o償、均等分配給普通農(nóng)民使用。組織化的承包地退出涉及到的不僅僅是退地農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的地權(quán)配置關(guān)系，而且涉及到農(nóng)民之間的土地重新配置問題，實際上是集體經(jīng)濟組織行使土地所有權(quán)、配置土地資源的集體經(jīng)濟行為。組織化的承包地退出并沒有改變福利性的資源配置邏輯和集體土地制度的性質(zhì)，集體經(jīng)濟組織只是隨著部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝�，根�?jù)農(nóng)民是否依賴土地保障重新配置土地資源。
在組織化承包地退出中，承包地退出的標準是農(nóng)民已經(jīng)進入城市制度化社會保障體系，真正不再依賴土地生存和發(fā)展。2003年頒布的《農(nóng)村土地承包法》不是簡單地以“轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口”或者“進城落戶”作為農(nóng)民退出承包地的條件，而是將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的標準。將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為退地標準能夠真正確保不再依賴土地的農(nóng)民退出土地，防止仍然依賴土地保障的農(nóng)民退出土地。在我國的城市體系中，“設(shè)區(qū)的市”一般是地級市、省會城市和直轄市，這類等級城市的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障的水平較高，可以為城市人口提供較高水平的生活條件。而沒有設(shè)區(qū)的城市一般是縣級市或者小城鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障水平較低，不一定能夠為城市人口提供較高水平的生活條件。即便農(nóng)民獲得這些城市的戶口，可能會陷入更為貧困、更加缺乏保障的生活狀態(tài)。另外，一些地方政府為了完成城鎮(zhèn)化率指標，往往通過行政手段將農(nóng)民遷入縣級市或者小城鎮(zhèn)，而不一定有財政實力為遷入的農(nóng)民提供健全的社會保障和充足的就業(yè)機會。因此，2003年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。“遷入小城鎮(zhèn)”的落戶農(nóng)民雖然已經(jīng)獲得城市戶口，但是可能沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢?/span>不允許這種“偽市民化”的農(nóng)民退出承包地可以防止其進城后生活質(zhì)量降低或者成為城市貧民。
在情理上，組織化承包地退出路徑與農(nóng)民的公平觀念和生存?zhèn)惱硐嗥鹾�，能夠得到農(nóng)民的認同。國家為城市人口提供制度化社會保障，通過土地為農(nóng)民提供社會保障。農(nóng)民如果生活在農(nóng)村就依賴土地保障，如果轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駝t享受城市制度化社會保障。每人應(yīng)只享受一種社會福利，這是最基本的社會公平。已經(jīng)市民化的農(nóng)民已經(jīng)享受城市社會保障，應(yīng)該退出土地，這符合農(nóng)民的公平觀念。普通農(nóng)民仍然依賴土地生存，將已經(jīng)獲得城市制度性社會保障的農(nóng)民的土地重新分配給仍然依賴土地的農(nóng)民使用，這體現(xiàn)了農(nóng)民的生存?zhèn)惱碛^念。
在法理上，承包地本來是集體經(jīng)濟組織無償分配給農(nóng)民使用的，當(dāng)農(nóng)民不再使用承包地時無償退給集體經(jīng)濟組織具有合理性。集體土地制度的實質(zhì)就是通過土地公有制排除任何人對農(nóng)村土地的私人所有權(quán)，確保集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)人人平等地使用土地，為集體成員提供生存和發(fā)展保障。集體成員擁有使用土地的權(quán)利，但是不享有對集體土地私有的、個人的所有權(quán)，不能像按份共有一樣有明確的應(yīng)有份額，也不能像共同共有一樣在共有關(guān)系終止時就要分割為單獨所有。農(nóng)民退出集體時不能要求分割對集體所有權(quán)的應(yīng)有份，也不能要求分割集體財產(chǎn)[13]。
組織化承包地退出路徑可以在不影響社會穩(wěn)定的前提下提高資源優(yōu)化配置。在農(nóng)民已經(jīng)高度分化的背景下，不同農(nóng)民群體對土地的依賴程度不同，將承包地退出的對象嚴格限定為真正實現(xiàn)市民化的農(nóng)民，能夠保證承包地退出不影響社會穩(wěn)定。沒有真正實現(xiàn)市民化的農(nóng)民仍然需要依賴土地，不允許其退出承包地以避免社會不穩(wěn)定。由于已經(jīng)市民化農(nóng)民的經(jīng)濟條件較好，一般將土地作為財產(chǎn)保值、或者作為家產(chǎn)留存、或者作為鄉(xiāng)愁保留，不愿意退出承包地。這就產(chǎn)生了已經(jīng)市民化不自愿退出承包地的問題，一些研究者針對這個問題指出只有采取強制退出機制才能使已經(jīng)市民化農(nóng)民退出承包地[14]。組織化承包地退出路徑遵循“應(yīng)退盡退”原則，要求已經(jīng)市民化農(nóng)民必須將承包地?zé)o償退還給集體經(jīng)濟組織。如果已經(jīng)市民化農(nóng)民不愿意交回承包地，集體經(jīng)濟組織可以收回承包地，這是一種農(nóng)民符合集體成員資格喪失條件的強制退出[15]。我國使用制度來規(guī)制農(nóng)民的退地行為，可以讓已經(jīng)市民化農(nóng)民有效退出承包地。
然而，土地二輪延包后，組織化承包地退出路徑發(fā)揮作用面臨多重難題。在戶籍制度與社會保障制度已經(jīng)脫鉤的情況下，農(nóng)民獲得城市制度化社會保障不需要獲得城市戶籍，也就不需要放棄農(nóng)村戶籍。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢好轉(zhuǎn)和農(nóng)村福利增加，越來越多已經(jīng)市民化農(nóng)民不再放棄農(nóng)村戶籍，也就不會自動退出承包地。同時，相關(guān)政府部門在1990年代末推行“增人不增地，減人不減地”政策，不斷延長土地承包關(guān)系以及不允許集體經(jīng)濟組織調(diào)整土地。因此，自土地二輪延包以來，只有少數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍然堅持土地調(diào)整，越來越多的農(nóng)村社會不再調(diào)整土地，已經(jīng)市民化農(nóng)民即使喪失農(nóng)村戶口也仍然占有土地。在這種情況下，組織化承包地退出路徑逐漸淡出社會各界的視野，政學(xué)兩界相對忽視其實踐及其有效性。
四、承包地組織化調(diào)控的社會效應(yīng)
集體土地制度還是維持村社共同體以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的最基本制度。集體土地制度所形成的不僅僅是具體的財產(chǎn)關(guān)系，而是總體性的社會關(guān)系和政治關(guān)系。組織化承包地退出實際上是集體經(jīng)濟組織對集體土地資源進行重新配置。這種組織化的地權(quán)調(diào)控將對建立在土地關(guān)系基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)社會發(fā)展產(chǎn)生重要的影響，需要在更宏觀的視野下分析其社會影響。
我國在集體土地制度基礎(chǔ)上建立了集體村社共同體。土地在集體成員內(nèi)部分配、使用和調(diào)整等，塑造了農(nóng)民的集體觀念。集體土地是農(nóng)民人際關(guān)聯(lián)的重要紐帶，農(nóng)民在土地的分配和使用過程中能夠產(chǎn)生更多的利益接觸點，在長期的共同生活中形成較為穩(wěn)定的、可持續(xù)的人際關(guān)聯(lián)，彼此之間具有較長的生活預(yù)期。農(nóng)民從集體村社共同體中獲得國家不能解決、家庭又解決不了的公共事務(wù)，還在社區(qū)交往中獲得情感滿足和社會性意義，形成較強的共同體意識。
與建立在土地私有制基礎(chǔ)上的村社共同體不同，我國建立在集體土地制度基礎(chǔ)上的村社共同體具有政治配置特點。世界范圍內(nèi)很多國家都形成了小農(nóng)村社，這是傳統(tǒng)農(nóng)村社會共同體的共同性質(zhì)，農(nóng)民從共同體中取得土地滿足家計需求，農(nóng)村土地并不是作為市場性的生產(chǎn)要素而是作為共同體的生產(chǎn)資料進行分配。即使在農(nóng)民享有土地完整產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)社會，土地處置和交易仍然會受到諸如“親鄰先買權(quán)”的約束，以保障傳統(tǒng)社區(qū)整合和公共秩序的維系[16]。但是我國當(dāng)前的小農(nóng)村社體制與傳統(tǒng)時期以及近代日本和韓國都不相同，他們只有完全私有化的小農(nóng)經(jīng)濟，并無村社內(nèi)部公有制經(jīng)濟[17]21。我國農(nóng)村實行的是特色的小農(nóng)村社體制，農(nóng)民以集體成員權(quán)獲得土地和宅基地等基本生產(chǎn)生活資料，并嚴格限制村莊地權(quán)向外轉(zhuǎn)移，不允許非村社集體成員占有土地。村社集體利用掌握的集體土地資源為集體成員提供“耕者有其田、居者有其屋”的基本社會保障，形成了鄉(xiāng)村社會的基本社會關(guān)系。因而，我國小農(nóng)村社是依賴和共同使用集體土地的農(nóng)民組成的共同體，農(nóng)民通過對本集體范圍土地的集體所有權(quán)組織起來，形成以集體土地所有權(quán)的行使為核心內(nèi)容和基礎(chǔ)的社會秩序維系機制[18]。
從這個角度來看，我國在農(nóng)村社會采取與城市不同的制度體系，對農(nóng)村人口的就業(yè)、居住、公共服務(wù)和社會保障進行規(guī)定，從而形成了獨具特色的城鄉(xiāng)二元體制。除了城鄉(xiāng)經(jīng)濟性質(zhì)不同自然而然形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外，我國通過國家制度配置形成了城鄉(xiāng)二元體制[19]，在限制城鄉(xiāng)人口自由流動的基礎(chǔ)上保持城鄉(xiāng)社會的封閉性以及實現(xiàn)兩套制度體系的獨立運行。在計劃經(jīng)濟時期，城鄉(xiāng)人口流動受到絕對控制，除了考學(xué)、招兵和招工等少量特殊情形之外，農(nóng)民不被允許進入城市工作和居住，城市人口也無法進入農(nóng)村工作和居住。改革開放以來，城鄉(xiāng)人員流動的限制逐漸被取消，大量農(nóng)民工進城打工和居住，進入城市勞動力制度體系。但是大部分農(nóng)民工并沒有獲得城市戶口，因此沒有進入城市公共服務(wù)和制度化社會保障體系。進入新世紀，大學(xué)大規(guī)模擴招以及城市落戶政策門檻降低，農(nóng)村人口完全進入城市制度體系的通道越來越暢通，但是缺乏退出農(nóng)村社會制度體系的渠道。并且城市人口進入農(nóng)村制度體系的通道仍然沒有放開，市民下鄉(xiāng)占有土地仍然不被允許。
承包地的組織化調(diào)控建立了已經(jīng)市民化農(nóng)民退出農(nóng)村社會制度體系的渠道，重新調(diào)整了村社集體的邊界。隨著農(nóng)民的大規(guī)模流動，以戶口或者居住地劃定集體范圍和集體成員權(quán)的做法已經(jīng)不適合新時代的發(fā)展要求。按照城鄉(xiāng)二元體制的制度設(shè)計，部分農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民后喪失了集體成員權(quán)資格，需要重新調(diào)整村社共同體的邊界。承包地的組織化調(diào)控為已經(jīng)市民化農(nóng)民退出承包地提供了制度渠道。這就改變了村社共同體的成員，實現(xiàn)了村社共同體的再造。
承包地的組織化調(diào)控仍然保持了小農(nóng)村社體制的基本屬性，使得我國的村社共同體在現(xiàn)代化進程中得以維系。承包地組織化調(diào)控繼續(xù)限制地權(quán)外流和保持土地均等配置，從而將土地資源留在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，由集體成員占有和使用。由此看來，村社共同體邊界的變化并沒有改變村社共同體的性質(zhì)，仍然需要依賴土地的農(nóng)民無償、均等使用村社集體的土地。農(nóng)民依賴集體土地進行生產(chǎn)生活，共同占有和使用集體土地，并具有相同生產(chǎn)生活方式，從而形成以集體土地利益聯(lián)結(jié)為基礎(chǔ)的村社共同體。即便集體土地制度不再具有社會保障功能，但是基于集體土地利益關(guān)系為基礎(chǔ)的聯(lián)結(jié)機制對維系村社共同體仍然非常重要。這使得我國在血緣和地緣關(guān)系的凝聚力不斷弱化的現(xiàn)代化進程中仍然能夠?qū)崿F(xiàn)村社整合和良性秩序。土地私有制基礎(chǔ)上的村社共同體受到現(xiàn)代化的沖擊，在城市化進程中往往遭遇瓦解的命運。土地私有制下地權(quán)遵循市場配置邏輯，已經(jīng)市民化農(nóng)民可能仍然占有農(nóng)村土地，外來人口通過購買土地進入農(nóng)村社會。村社內(nèi)部土地占有不均，村社成員分化和利益訴求存在很大的差異，使得村社共同體的維系非常困難。
從城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整角度來看，承包地的組織化調(diào)控建立了城鄉(xiāng)兩套制度體系的聯(lián)動機制，可以促進農(nóng)村人口隨著城市化推進而減少，有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。承包地退出實際上是已經(jīng)進入城市制度體系的農(nóng)民從農(nóng)村制度體系中退出來，也是農(nóng)村人口徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程。當(dāng)已經(jīng)市民化農(nóng)民徹底退出農(nóng)村社會，我國就在城市化推進過程中同步減少了農(nóng)村人口，讓普通農(nóng)民獲得更多的土地資源。當(dāng)留村務(wù)農(nóng)農(nóng)民擁有越來越多的土地資源，就可以獲得不低于城市人口的生活水平。傳統(tǒng)農(nóng)民成為主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)農(nóng)民，與城市工人的差別不大。從這個角度來看，當(dāng)農(nóng)村人口流出釋放出足夠多的土地資源時，就會吸引青年人留在農(nóng)村，從而避免農(nóng)村社會的衰敗。這在一定程度上可以縮小城鄉(xiāng)差距，乃至實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。可以預(yù)想，隨著農(nóng)村人口減少以及國家在農(nóng)村逐漸建立起健全的制度化社會保障和提供健全的公共服務(wù)，我國就可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會均等化發(fā)展。
由此看來，我國的承包地退出政策并不是個人財產(chǎn)政策，而是公共政策。承包地的組織化實際上是對城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和政治關(guān)系的調(diào)整，有利于城鄉(xiāng)社會現(xiàn)代化發(fā)展，具有顯著的社會效應(yīng)。
五、承包地退出制度改革帶來的困境
自十八屆五中全會以來，我國就開始探索建立承包地自愿有償退出試點，推進承包地退出制度改革的深化。2018年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》去掉了集體經(jīng)濟組織無償收回承包地的政策，提倡農(nóng)民自愿有償退出承包地。文件內(nèi)容是“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”承包地退出制度改革將土地退出權(quán)賦予農(nóng)民個體，由農(nóng)民自主決定是否退出承包地，取消了集體經(jīng)濟組織調(diào)整已經(jīng)市民化農(nóng)民的承包地的權(quán)利。這表明，承包地退出制度發(fā)生了根本性變化，將對地權(quán)配置產(chǎn)生重要影響。
承包地退出制度改革改變了承包地退出路徑，個體化承包地退出路徑代替了組織化承包地退出路徑。承包地自愿有償退出實際上是農(nóng)民行使個體財產(chǎn)權(quán)的過程，是基于市場價格的個體經(jīng)濟行為，這就形成了一種個體化的承包地退出路徑。依據(jù)經(jīng)濟人假設(shè)，農(nóng)民根據(jù)市場價格選擇使自己利益最大化的方式，依據(jù)自己的偏好選擇是否退出承包地。農(nóng)民退地行為受價格機制的調(diào)控，農(nóng)民有權(quán)利不退出承包地，是否退出承包地遵循的是以個人（家庭）為核算單位的成本-收益行動模式。因此，個體化承包地退出路徑是一種市場化資源配置方式，退地農(nóng)民與承退者之間是一種市場交換關(guān)系。即便農(nóng)民將承包地退給集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織也支付了對等的退地補償金，二者之間也是一種市場交換關(guān)系。
承包地退出制度改革客觀上弱化了集體所有制。集體土地制度將土地設(shè)置為公共生產(chǎn)資料，消滅了土地私人占有。在集體經(jīng)濟組織不向農(nóng)民收取地租和共同生產(chǎn)費的情況下，集體所有權(quán)的主要權(quán)能是配置土地資源[20]。個體化承包地退出路徑將完備的土地處分權(quán)賦予農(nóng)民個體，從而將承包地變?yōu)檗r(nóng)民可自由處置的一般私有財產(chǎn)物，本質(zhì)上是對集體土地制度的私有化改造。并且這弱化了集體經(jīng)濟組織的資源配置權(quán)利，使得集體所有權(quán)名存實亡。
承包地退出制度改革帶來退地悖論，既可能帶來社會不穩(wěn)定，也使得已經(jīng)市民化農(nóng)民的承包地難以退出。雖然已經(jīng)市民化農(nóng)民退出承包地可以獲得補償金，但是退出的承包地只能用于農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性使得補償金的價格不可能很高。更何況，集體經(jīng)濟組織將大部分土地?zé)o償分配給農(nóng)民使用，大多數(shù)集體經(jīng)濟組織“空殼化”，缺乏為退地農(nóng)民提供補償金的經(jīng)濟實力。因此，數(shù)量不多的退地補償金對已經(jīng)市民化農(nóng)民的吸引力有限。而在城市化擴張時期，土地升值的空間很大，已經(jīng)市民化農(nóng)民更愿意保留承包地，將土地作為財產(chǎn)保值，或者作為“鄉(xiāng)愁”，或者作為自己的休閑場所。2018年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定“國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)”，已經(jīng)市民化不自愿退地的行為受到國家政策的保護。相反，一些經(jīng)濟條件較差的農(nóng)民會因為看病、還債、建房、買車等急需用錢而選擇退出承包地。筆者在中部省份的一個承包地有償退出試點調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在退地農(nóng)民中已經(jīng)市民化的農(nóng)民占30%，依賴土地保障的農(nóng)民占70%。承包地退出本來是為了將不再依賴土地的農(nóng)民的承包地退出來，但是符合退出政策目標指向的農(nóng)民群體更傾向于繼續(xù)持有土地，往往是依賴土地的農(nóng)民退出承包地。這使得承包地退出目標偏離，既帶來農(nóng)村社會不穩(wěn)定，也使得已經(jīng)市民化的農(nóng)民的承包地難以退出[21]。
表1：承包地退出路徑的變化及其影響
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承包地退出路徑 |
組織化承包地退出 |
個體化承包地退出 |
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承包地退出的權(quán)利內(nèi)涵 |
行使集體土地所有權(quán) |
行使個體財產(chǎn)權(quán) |
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地權(quán)配置邏輯 |
福利性分配 |
市場交易 |
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與集體所有制的關(guān)系 |
完善集體所有制 |
弱化集體所有制 |
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承包地退出的政策性質(zhì) |
公共政策 |
個人政策 |
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承包地退出的效果 |
在不影響社會穩(wěn)定的前提下優(yōu)化資源配置 |
既不利于社會穩(wěn)定，也阻礙承包地退出 |
承包地退出制度改革將承包地退出從公共政策轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺苏�，將阻礙城鄉(xiāng)社會發(fā)展。承包地退出成為農(nóng)民的個人選擇，但是符合退地條件的已經(jīng)市民化農(nóng)民不愿意退出承包地。已經(jīng)市民化農(nóng)民既獲得了城市制度化社會保障，還占有農(nóng)村土地，不僅僅會引起普通農(nóng)民的不滿，也會引起原城市市民的不公平感。并且，已經(jīng)市民化農(nóng)民不依賴土地謀生，甚至不居住在村莊中，因此沒有積極性為村莊公共工程建設(shè)提供人財物的支持，不承擔(dān)任何村莊建設(shè)事業(yè)的義務(wù)，也不會遵守村莊的倫理規(guī)范，將導(dǎo)致村莊功能的弱化和倫理的破壞。另外，已經(jīng)市民化農(nóng)民與普通農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和利益訴求存在差異性，仍然占有土地會加大承包地保有和利用之間的矛盾沖突，也會增加重大土地事務(wù)決策和執(zhí)行成本問題[22]，導(dǎo)致村社共同體的分裂。已經(jīng)市民化農(nóng)民已經(jīng)進入城市制度體系，但是并沒有退出農(nóng)村制度體系，我國城市化水平提高并沒有減少農(nóng)村人口。當(dāng)前階段，土地仍然是普通農(nóng)民的生存保障和發(fā)展資源，已經(jīng)市民化農(nóng)民占有土地實際上是將本來不多的農(nóng)業(yè)剩余向城市輸入，將會阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，進一步擴大城鄉(xiāng)差距。
六、結(jié)論
本文將承包地退出制度放置到集體土地制度框架中思考，重新理解承包地退出的制度內(nèi)涵、有效路徑、社會效應(yīng)及其改革困境。本文建立了承包地退出制度與集體土地制度的邏輯關(guān)聯(lián)：設(shè)置承包地退出制度主要是為了解決土地公有制禁止地權(quán)市場化流動的弊端，是集體土地制度在城市化背景下自我完善的內(nèi)在需求；我國發(fā)揮集體所有權(quán)的資源配置功能，在堅持集體土地制度的基礎(chǔ)上形成了組織化退出路徑，能夠在不影響社會穩(wěn)定的前提下提高資源配置效率，有利于村社共同體的維系和城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)；然而，承包地退出制度改革帶來個體化承包地退出路徑對組織化承包地退出路徑的替代，弱化了集體所有制，產(chǎn)生了負面經(jīng)濟社會后果。
土地制度是我國最主要的經(jīng)濟制度和社會制度，是我國城鄉(xiāng)體制的基礎(chǔ)性制度。土地制度改革在優(yōu)化資源配置效率的同時，也會對整個社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。推動土地制度制度改革不能僅僅考慮如何增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及經(jīng)濟效率，還要考慮到土地制度和整個經(jīng)濟、社會和政治的關(guān)系。將承包地退出視為個人財產(chǎn)政策，或許可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，但是也惡化了城鄉(xiāng)關(guān)系，不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。應(yīng)將承包地退出視為一項公共政策，增強土地制度改革的整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。
從承包地退出路徑變遷來看，只有堅持集體土地制度才能夠有效地退出承包地，弱化集體土地并不能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目標。集體土地制度限制土地自由交易，但是并不必然導(dǎo)致地權(quán)固化。組織化承包地退出路徑的有效性表明集體土地制度不僅具有土地資源公平分配的政治功能，還具有優(yōu)化土地資源配置的經(jīng)濟功能。特別是在小農(nóng)經(jīng)濟國家，土地小塊、分散占有，市場化資源配置方式存在顯著的“市場失靈”問題，發(fā)揮集體土地制度的資源配置功能更加有利于提高土地資源配置效率。
承包地退出制度改革困境根源于承包地退出制度延續(xù)了分田到戶以來擴張農(nóng)民地權(quán)、弱化集體所有權(quán)的改革思路。我國本來可以通過發(fā)揮集體所有權(quán)的資源配置功能實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。但是承包地自愿有償退出制度改革賦予農(nóng)民自由交易土地的權(quán)利，弱化了集體土地制度的資源配置功能，反而加劇了地權(quán)固化問題。在承包地退出制度改革日益緊迫的情況下，我國的承包地退出制度改革仍然需要堅持集體土地制度，恢復(fù)組織化的承包地退出路徑。
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