當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 村干部職業(yè)化制度下的“半職業(yè)化”實(shí)踐
舒麗瑰 農(nóng)村土地和鄉(xiāng)村振興 1周前
摘 要：不同于資源稟賦較好的東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,村干部職業(yè)化是體制與社會基礎(chǔ)自然匹配的過程,在資源條件欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村,村干部職業(yè)化呈現(xiàn)出體制與社會基礎(chǔ)不匹配的狀態(tài),“半職業(yè)化”的特點(diǎn)突出,這主要體現(xiàn)在兩個方面:一是村干部在形式上初具“官僚化”的運(yùn)作邏輯,二是該邏輯具有不徹底性,難以持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作。村干部“半職業(yè)化”特點(diǎn)是由多重歷史及現(xiàn)實(shí)原因形塑的,是地方政府處于政治緊約束、資源緊約束壓力下的無奈變通之舉,這會帶來傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系趨于瓦解、基層治理經(jīng)濟(jì)成本上升及基層治理效果下降等系列后果,應(yīng)當(dāng)予以警惕。統(tǒng)一的基層治理體系現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)在接觸地方實(shí)踐時應(yīng)當(dāng)有一個結(jié)合地方具體實(shí)踐進(jìn)行轉(zhuǎn)換的過程,具體來講,地方應(yīng)結(jié)合分化差異較大的實(shí)踐,構(gòu)建制度標(biāo)準(zhǔn)與制度實(shí)踐基礎(chǔ)相匹配的治理模式,如此才能更有效地推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。
一、問題的提出
國家在社會領(lǐng)域的“基礎(chǔ)性權(quán)力”強(qiáng)弱是國家能力的重要表現(xiàn),而推進(jìn)基層組織正式化、制度化建設(shè)被視為加強(qiáng)國家能力的重要實(shí)現(xiàn)路徑,其中加強(qiáng)基層組織正式化建設(shè)的做法之一便是推動村干部職業(yè)化。實(shí)踐層面村干部職業(yè)化制度逐步在各地試行、推廣,這項(xiàng)制度在各地實(shí)踐中呈現(xiàn)怎樣的特點(diǎn)、差異化實(shí)踐特點(diǎn)的形成原因是什么以及它們對基層治理體系現(xiàn)代化命題有什么新的啟示和內(nèi)涵,筆者擬對這些問題進(jìn)行探究。
村干部職業(yè)化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)非常豐富,甘肅岷縣閭井鎮(zhèn)及廣西壯族自治區(qū)探索了將村干部誤工補(bǔ)貼納入地方財(cái)政預(yù)算之路,重慶渝北等地區(qū)嘗試打破村干部的鄉(xiāng)土性,河南溫縣則進(jìn)行了村干部職業(yè)生涯設(shè)計(jì)等探索[1]。另外,研究者還分別從鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐需要及國家政權(quán)建設(shè)兩個角度分析了村干部職業(yè)化的形成原因。后稅費(fèi)時代,村莊權(quán)威與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變是形塑村級組織官僚化的內(nèi)在邏輯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了緩解治理資源不足的困境,遂采用村干部職業(yè)化制度,將村干部變成正式工作人員配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作[2]。村干部職業(yè)化制度是國家政權(quán)建設(shè)的重要一環(huán),是政府為應(yīng)對人口外流背景下基層組織能力弱化以及后備人才數(shù)量、素質(zhì)有限而采取的制度性變革[3]。
村干部職業(yè)化對基層社會的影響是復(fù)雜的:一方面村干部職業(yè)化有助于增加村干部工作崗位的吸引力、加強(qiáng)基層組織建設(shè)、穩(wěn)定農(nóng)村社會以及促進(jìn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型背景下村級組織服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn);另一方面村干部職業(yè)化存在諸多法律障礙和村莊傳統(tǒng)思想阻礙等問題[4],此外,村干部職業(yè)化還會對村莊自治構(gòu)成挑戰(zhàn)。村干部職業(yè)化制度會產(chǎn)生行政消解村社自治和公共性的意外后果,這具體表現(xiàn)為對村干部的“擠出效應(yīng)”及國家和社會互動時出現(xiàn)的組織斷裂情況等[5]。
村干部職業(yè)化制度在東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村普遍推行開來,但兩地的地方財(cái)政實(shí)力和社會基礎(chǔ)等相差較大,因此,基于不同制度實(shí)踐基礎(chǔ)上的實(shí)踐特點(diǎn)也不盡相同。作為一項(xiàng)正式化的組織建設(shè),其在基層社會的差異性特點(diǎn)已經(jīng)在一些研究中被零星呈現(xiàn)出來,但較少有研究針對性地討論這個問題并對特定制度實(shí)踐的特點(diǎn)作出概括,即回應(yīng)村干部職業(yè)化制度實(shí)踐的區(qū)域差異問題。以上海農(nóng)村和蘇南農(nóng)村為代表的東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村率先出現(xiàn)了村干部職業(yè)化現(xiàn)象,這與當(dāng)?shù)氐闹卫砘A(chǔ)相契合。蘇南農(nóng)村的村干部職業(yè)化與當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌村莊土地等資源發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的路徑密切相關(guān),蘇南農(nóng)村將自治的村莊集體通過鄉(xiāng)村一體化的方式納入到更加行政化的基層治理體系之中,村干部不僅出現(xiàn)了職業(yè)化的趨勢,還出現(xiàn)了“流官化”的趨勢,村干部脫離其熟悉的村莊,在鎮(zhèn)域任意范圍內(nèi)任職[6]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以前,上海政府就開始推行后備干部制度,職業(yè)化村干部群體構(gòu)成上�；鶎又卫沓淌交闹匾苿恿α�[7]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后,中西部農(nóng)村也開始推行村干部職業(yè)化制度,例如湖北地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動以村干部坐班、專職做臺賬資料工作等為內(nèi)容的村干部職業(yè)化做法,村干部科層化和文牘化的趨勢增強(qiáng)[8]。
筆者選取中西部農(nóng)村中一個比較典型的村干部職業(yè)化制度建設(shè)案例,對比發(fā)達(dá)地區(qū)理想的村干部職業(yè)化制度建設(shè),即與制度設(shè)計(jì)及制度運(yùn)作的社會基礎(chǔ)相匹配的職業(yè)化建設(shè)[9],描繪欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化制度建設(shè)的實(shí)踐特點(diǎn),簡要回應(yīng)村干部職業(yè)化制度實(shí)踐的區(qū)域差異問題。村干部職業(yè)化建設(shè)的一般路徑:①外部制度輸入(村干部職業(yè)化建設(shè)規(guī)則),②既有組織體系特點(diǎn)變遷(發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村或欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的治理體系),③變遷后的組織體系的治理效果�，F(xiàn)有研究分析村干部職業(yè)化制度建設(shè)的實(shí)踐特點(diǎn)時側(cè)重變遷后的治理體系的效果分析而忽略了中間環(huán)節(jié),這就使得制度實(shí)踐的區(qū)域差異特點(diǎn)往往被忽略。筆者側(cè)重中間環(huán)節(jié)的特點(diǎn)總結(jié),通過描繪欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村的組織體系在外部制度干預(yù)下的特點(diǎn)變遷、形成機(jī)制及社會后果,來回應(yīng)并反思基層治理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的地域內(nèi)涵。
二、村干部“半職業(yè)化”的內(nèi)涵
中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化制度建設(shè)的“半職業(yè)化”實(shí)踐特點(diǎn)是相對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的村干部職業(yè)化特點(diǎn)而言的。村干部職業(yè)化制度建設(shè)的內(nèi)涵主要是在形式上效仿韋伯官僚制的理性內(nèi)涵,對村干部采取與正式行政人員相類似的科層化管理方式。足夠的財(cái)政資源和公共財(cái)政的發(fā)展是理性化官僚制建立的基礎(chǔ),官僚化也是財(cái)政理性化,即訴諸系統(tǒng)的、制度化的財(cái)政資源過程[10],而理性化、制度化的官僚體系是以規(guī)則為主體的組織體系與管理方式,官僚化的本質(zhì)就是組織運(yùn)行的規(guī)則化、理性化過程[11]。如果說村干部職業(yè)化制度是一套具有韋伯官僚制理性特征的約束性規(guī)則,那么村干部“半職業(yè)化”則是此理想的制度規(guī)則與制度實(shí)踐基礎(chǔ)互動之后的產(chǎn)物。實(shí)踐過程中村干部“半職業(yè)化”的內(nèi)容主要包括兩個方面:一是在形式上對村干部進(jìn)行正式化管理,二是只對部分村干部或村干部的部分維度進(jìn)行正式化管理,未對整體治理系統(tǒng)進(jìn)行正式化管理,村干部職業(yè)化建設(shè)不徹底,因而視為“半職業(yè)化”。
提煉村干部“半職業(yè)化”的特點(diǎn)主要與不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平背景下的治理體系調(diào)研有關(guān),比如上海充足財(cái)政資源供給基礎(chǔ)上的村干部職業(yè)化現(xiàn)象,蘇南開發(fā)區(qū)模式下鄉(xiāng)村統(tǒng)籌土地開發(fā)及充足土地財(cái)政基礎(chǔ)上的村干部職業(yè)化、“流官化”現(xiàn)象等。這與筆者接觸到的中西部農(nóng)村(如湖北農(nóng)村)的村干部職業(yè)化特點(diǎn)形成較大反差,這些差異化圖景構(gòu)成筆者描摹中西部農(nóng)村村干部職業(yè)化制度實(shí)踐特征的重要基礎(chǔ)。2018年5月筆者在鄂東齊縣進(jìn)行了為期20天的縣鄉(xiāng)村調(diào)研,齊縣是個農(nóng)業(yè)縣同時是個“插花”縣,既非亮點(diǎn)縣也非貧困縣,是個極其普通的縣域治理單位�？h鄉(xiāng)是框架性的背景,駐村調(diào)研是基礎(chǔ),點(diǎn)面結(jié)合的調(diào)研方法是相對科學(xué)的方法[12],村干部職業(yè)化的規(guī)則輸入內(nèi)容在各村大致是相似的,這里選取齊縣W村為筆者研究的主要材料來源。
(一)準(zhǔn)科層制管理標(biāo)準(zhǔn)
首先是工資制與考核制。以前村干部的收入稱為誤工補(bǔ)貼且多由村集體自籌,現(xiàn)在村干部的收入稱為工資,由上級地方政府轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)。村干部的工資分為基本工資和績效工資,基本工資占比60%,按月定時發(fā)放,績效工資占比40%,年終考核后發(fā)放。村干部的績效工資與其完成上級任務(wù)的程度掛鉤,任務(wù)包括階段性的中心工作和各條口的常規(guī)工作,工作內(nèi)容折算成百分制,按得分多少評定績效,目前,黨建、精準(zhǔn)扶貧和檔案工作提檔升級和綜治維穩(wěn)等是工作重點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是考評打分方,其在考核打分過程中會加入自己的意圖,加強(qiáng)對村的影響,強(qiáng)化鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各主體之間評比的激烈程度,比如獎勵前5名,懲罰后5名,將后5名的績效工資全部獎勵給前5名,讓其得雙份績效工資等。總之,通過工資管理,村干部最終會處于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的正式官僚體系的控制之下。
其次是坐班制與考核制。以前的村干部是“泥腿子”村干部,種田的同時兼顧著做村干部,村干部是副業(yè)。村干部的工作時間不固定,有事情就來處理,沒事情就在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),村干部的工作因此具有臨時性、應(yīng)急性。村干部的工作地點(diǎn)也不固定,大多在田間地頭,極其靈活,這時,他們名義上雖然叫村干部但本質(zhì)上還是農(nóng)民。現(xiàn)在他們名義上雖然叫村干部,內(nèi)涵卻與以前大為不同,他們與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相分離,將做干部等同于與之前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類似的職業(yè),即謀生的職業(yè),村干部“蛻變”為與務(wù)農(nóng)類似的新的職業(yè)類型,這尤其表現(xiàn)在工作時間、地點(diǎn)的轉(zhuǎn)變上。村干部需要坐班,上班的時間有明確規(guī)定,上午八點(diǎn)半至十一點(diǎn)半,下午兩點(diǎn)至五點(diǎn),周一至周五都需有固定人員,辦公地點(diǎn)為村辦公室(或群眾服務(wù)大廳),干部上班要打卡簽到并填寫紙質(zhì)表格,注明每天的工作內(nèi)容以備隨時抽查。此外,上級領(lǐng)導(dǎo)會不定期暗訪、抽查,村干部若未按時到崗則要被通報(bào)批評、扣工資,連續(xù)幾次未到崗則會被停職,主職干部外出需請假并說明情況。
(二)科層管理標(biāo)準(zhǔn)的不徹底性
村干部職業(yè)化的內(nèi)涵包括科層化的管理標(biāo)準(zhǔn)及與該管理標(biāo)準(zhǔn)相匹配的職業(yè)化收入體系。職業(yè)化收入體系的意思是指所有被標(biāo)準(zhǔn)化管理的工作人員都需被納入相應(yīng)的收入體系之中,且其所獲得的工資收入足以讓其專職化地從事工作。科層管理標(biāo)準(zhǔn)的不徹底性則主要表現(xiàn)在收入體系未職業(yè)化上,其具體內(nèi)容又表現(xiàn)在以下兩個方面:
首先,村級治理是個系統(tǒng),科層管理不徹底性體現(xiàn)在只將個別干部納入正式管理范疇,未將整個村級治理系統(tǒng)納入正式管理范疇。村級治理系統(tǒng)中的村治主體包括主職干部、副職干部、小組長、老干部和熱心村莊公益的民間精英等,這些人員的身份有別但層級關(guān)系并非那么明顯,屬于相互之間給面子和買面子,是相對平權(quán)化的權(quán)威關(guān)系。日常生活中,他們在村莊的各項(xiàng)大小事務(wù)中形成配合,是共同供給村級治理功能的分工操作系統(tǒng),關(guān)系密切,但政府在推動村干部職業(yè)化管理時將側(cè)重點(diǎn)放在村書記一個人身上,未重視村書記身后龐大的治理主體。如W村村書記村主任“一肩挑”,村書記的工資待遇參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長,一年工資約39 000元并且上級政府會給村書記購買社會保險,村書記退休后一月大概有300元的退休工資。副職干部的工資待遇原來和村書記水平差不多,現(xiàn)在則差距較大,其一年工資約11 000元且沒有社會保險。小組長的工資待遇基本不變,一年兩三百元且由村集體自行籌集。老干部沒有工資,民間權(quán)威參與完成村級事務(wù)但沒有工資性收入,小組長、老干部和民間權(quán)威等輔助村級治理的力量也未納入正式管理系統(tǒng)。
原本的村干部職業(yè)化管理應(yīng)當(dāng)涉及整個村干部群體,實(shí)踐過程中W村的村干部職業(yè)化只涉及村書記一人,這里的村干部職業(yè)化名義上雖然叫村干部職業(yè)化管理,實(shí)際上卻不徹底,只能叫“村書記職業(yè)化管理”,是村干部“半職業(yè)化”的重要表現(xiàn)之一。
其次,科層管理的不徹底性體現(xiàn)在干部工資待遇不具有市場競爭力,有能力的村干部難以持續(xù)被挑選出來。在市場經(jīng)濟(jì)開放的背景下,與正式管理標(biāo)準(zhǔn)相匹配的工資水平即為具有市場競爭力的工資標(biāo)準(zhǔn)。2018年12月,筆者在蘇州相城區(qū)漕湖街道調(diào)研時發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)卮甯刹康哪旯べY普遍有一二十萬元,多的則有三四十萬元,當(dāng)?shù)仄胀ù蚬ふ叩哪旯べY只有幾萬元,除極少數(shù)老板群體外,村干部的工資待遇較高,屬于中等偏上。村干部是相對體面的職業(yè),村干部的工作積極性較高且能源源不斷地吸引高素質(zhì)人才,而在本地工業(yè)化不發(fā)達(dá)、務(wù)工潮興起的背景下,中西部農(nóng)村普遍生成了少量的精英階層、半工半耕階層、純務(wù)農(nóng)階層及貧弱階層幾類群體[13]。相比在村務(wù)農(nóng)群體,外出務(wù)工群體的收入較高,一般兩夫妻外出務(wù)工一年總有六七萬元或七八萬元的務(wù)工收入。村書記在村中的經(jīng)濟(jì)收入機(jī)會有限,村書記的家庭經(jīng)濟(jì)收入總水平一般維持在四五萬元,相比于夫妻一起外出務(wù)工的家庭,村書記的家庭收入相對較低,在村莊中只能排到中等及偏下的位置,中等及偏下的收入水平對具有市場參與能力的外出務(wù)工群體來說缺乏吸引力。政府大力推動的村干部職業(yè)化卻還是無法解決人才更新以及干部工作積極性的問題,這不能不說村干部職業(yè)化不夠徹底。
從目前學(xué)習(xí)的狀況來看,中西部農(nóng)村在學(xué)習(xí)東部發(fā)達(dá)地區(qū)村干部職業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)方面其學(xué)到了形式但水平還有待提升,職業(yè)化的水平還不夠高、不夠徹底,因此稱之為“半職業(yè)化”的制度建設(shè)。
三、中西部農(nóng)村村干部“半職業(yè)化”的結(jié)構(gòu)動因
村干部職業(yè)化制度建設(shè)中遭遇了“半職業(yè)化”的基層治理實(shí)踐,這是由多重復(fù)雜的歷史現(xiàn)實(shí)原因造成的,需細(xì)致梳理。
(一)東部治理經(jīng)驗(yàn)的普遍性
東部地區(qū)是國家各項(xiàng)改革的試驗(yàn)區(qū),多出先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。按照正式化、官僚化的標(biāo)準(zhǔn)邏輯來看,不少東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的治理體系特征符合基層治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn),是基層治理現(xiàn)代化的典范。以上海、蘇南等地為代表的東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村在村莊工業(yè)化等背景下形成了一整套先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化治理體系。村莊工業(yè)化帶來的復(fù)雜村莊事務(wù)、充足的地方財(cái)政是東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊治理體系現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的村莊治理體系現(xiàn)代化有地方發(fā)展的內(nèi)在需要,這樣具有地方特色的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)在成熟的創(chuàng)建創(chuàng)造及推廣體系中很快獲得了話語優(yōu)勢。先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)建體系有一套成熟的產(chǎn)業(yè)鏈和利益鏈,大量群體依附其上進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)包裝、營銷和升級,擴(kuò)大先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的社會影響力、提高先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的可操作性并且促使先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)具有普遍性。經(jīng)過成熟話語媒介轉(zhuǎn)換過后的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)越來越具有正確性,先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的不規(guī)則性、地方性和約束性往往在標(biāo)準(zhǔn)化的話語中被切割,所以,上述發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)越發(fā)脫離具體場域,具有話語上的一般性。對于亟待創(chuàng)建先進(jìn)村莊治理體系的中西部農(nóng)村來說,東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)填補(bǔ)了其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上的空白,他們主動批量組織干部去東部學(xué)習(xí),學(xué)完之后回中西部農(nóng)村簡單復(fù)制其制度實(shí)踐形式,而非結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)新制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)因此具有了普遍性。
(二)壓力型體制的傳導(dǎo)性
中國的治理體制是壓力型體制,中央政府掌握了政治和經(jīng)濟(jì)等多項(xiàng)資源,其有充足的資源來充分調(diào)動體制內(nèi)部成員,保證其命令自上而下地傳遞并且在這個過程中往往容易出現(xiàn)層層加壓和層層加碼的狀態(tài)[14],另外,財(cái)稅體制改革強(qiáng)化了中央政府控制財(cái)政資源的能力。中央政府通過自上而下的專項(xiàng)化的財(cái)政轉(zhuǎn)移方式加強(qiáng)了對地方財(cái)政及行為的控制,政府能力大大增強(qiáng)[15]。政府對代理人治理方式的轉(zhuǎn)變從結(jié)果導(dǎo)向的總體性治理向過程目標(biāo)控制的技術(shù)治理也使代理人受到的監(jiān)督加強(qiáng),執(zhí)行上級意圖的行為強(qiáng)化[16]。最后,信息技術(shù)手段的應(yīng)用大大壓縮了信息傳播的時間,提高了信息收集、監(jiān)控的效率,也使得政府對基層的監(jiān)控能力大大增強(qiáng)[17]。東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村所在的地方政府有一套成熟的創(chuàng)建生產(chǎn)及呈報(bào)體系,其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)很容易獲得上級認(rèn)可。在國家力量較為強(qiáng)大的背景下任何事物都極易迅速地向下推進(jìn),對創(chuàng)造典型經(jīng)驗(yàn)的東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村來說,這意味著影響力擴(kuò)散,對欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村來說,則意味著復(fù)制典型經(jīng)驗(yàn)的強(qiáng)制性增強(qiáng)。
(三)硬資源約束下的策略性
當(dāng)復(fù)制東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)成為必須選擇時,問題便轉(zhuǎn)換成了地方承接標(biāo)準(zhǔn)化村級建設(shè)的能力問題。很顯然,財(cái)政資源匱乏的中西部農(nóng)村難以承接高標(biāo)準(zhǔn)的村級組織建設(shè),因而在實(shí)踐中采取了變通的策略,降低了標(biāo)準(zhǔn)化村級組織建設(shè)水平。分稅制后,中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要包括三大類:稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,三類比重大致相當(dāng),大概各占三分之一。稅收返還根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相對固定卻是有特定用途的“戴帽資金”,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中較多被提及的是“一般性轉(zhuǎn)移支付”,這類支付根據(jù)地方的支出收入差距確定轉(zhuǎn)移支付基數(shù),用途也比較明晰[15]。中西部縣域大多以農(nóng)業(yè)為主,工商業(yè)欠發(fā)達(dá),稅收返還比例不高,專項(xiàng)資金用途受到限制,無法轉(zhuǎn)換成地方政府可自主支配的財(cái)政能力,因此對地方政府的積極意義有限。對中西部農(nóng)村來說,意義較大的是一般性轉(zhuǎn)移支付,但這筆資金額度有限,以彌補(bǔ)基本支出為主,維持性的特點(diǎn)比較明顯。實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn),中西部農(nóng)村的基層財(cái)政不僅僅是溫飽財(cái)政而且是溫飽不足的財(cái)政,只能勉強(qiáng)維持組織基本運(yùn)作,缺乏多余的財(cái)政實(shí)力承接上級的各項(xiàng)創(chuàng)新工作,實(shí)踐過程中基層普遍處于“討錢”“缺錢”做事的狀態(tài)。中西部農(nóng)村可支配財(cái)政有限的事實(shí)限制了其推行標(biāo)準(zhǔn)化基層組織建設(shè)的能力,基層治理體系“半現(xiàn)代化”由此而產(chǎn)生。
中國政府的國家能力較強(qiáng),同時基層實(shí)踐的差異性也較為明顯。能力強(qiáng)大的政府明確了基層治理現(xiàn)代化任務(wù)的重要性,也明確了任務(wù)執(zhí)行的一致性標(biāo)準(zhǔn)。對地方政府而言,任務(wù)及工作標(biāo)準(zhǔn)都是中心工作,必須執(zhí)行下去,但在以往的中心工作執(zhí)行中,標(biāo)準(zhǔn)是地方可結(jié)合實(shí)際的部分。現(xiàn)在這種自主空間受到擠壓,上級政府不僅指定了中心工作的內(nèi)容,還指明了執(zhí)行中心工作的工作標(biāo)準(zhǔn),工作標(biāo)準(zhǔn)因此也具有較強(qiáng)的政治性,與中心工作的目標(biāo)類似,變成硬任務(wù)必須徹底執(zhí)行下去,以往地方可結(jié)合實(shí)際的部分被消解。實(shí)踐過程中地方政府想盡辦法執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),但因該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)脫離其實(shí)際承受能力只能盡量復(fù)制但無法完全復(fù)制,形式上的變通往往容易在這種情況下出現(xiàn),意外后果也由此而產(chǎn)生,原本的基層治理體系也容易被切割。
四、中西部農(nóng)村村干部“半職業(yè)化”的實(shí)踐后果
(一)基層治理組織體系被破壞
未進(jìn)行村干部職業(yè)化制度建設(shè)以前,村莊層面還保持了傳統(tǒng)的治理系統(tǒng),進(jìn)行村干部職業(yè)化制度建設(shè)之后,這套治理系統(tǒng)面臨被瓦解的風(fēng)險。村級治理系統(tǒng)里的主職干部、副職干部及輔助村級治理的積極力量是個相對平權(quán)化的分工合作體系,并非官僚體制內(nèi)部純粹的上下級關(guān)系。當(dāng)加強(qiáng)主職干部管理時,主職干部管理優(yōu)化的效果并不能像想象中的壓力傳導(dǎo)機(jī)制那樣層層傳導(dǎo)到下面的普通干部,從而達(dá)到治理優(yōu)化的效果。事實(shí)上,加強(qiáng)主職干部管理,人為擴(kuò)大主職干部與輔助治理人員之間的差距反而容易瓦解其相互之間配合的平權(quán)化關(guān)系,造成消極后果。輔助治理人員的工作積極性會下降,對主職干部的不滿情緒會增加,不少副職干部甚至將這種消極情緒體現(xiàn)在工作上,不配合主職干部的工作或者將村莊所有事務(wù)全部推給主職村干部,“拿錢多的人做更多事”,客觀上造成村書記一個人做全村事務(wù)的局面,這種消極情緒還會傳導(dǎo)到基層治理的下游治理鏈條上去,小組長包括老干部的意見較大,部分人甚至?xí)扇∠麡O策略,少做或不做村莊事務(wù),比如部分小組長抱怨工資差距太大,自己一年工資才幾百元,再比如部分小組長抱怨工資沒有增加,工作量卻要增加,要配合職業(yè)化村干部做更多工作,還有部分老干部要求政府補(bǔ)齊之前少發(fā)的工資。上級政府看似一個小小的增加工資待遇的問題,往往會對基層治理系統(tǒng)產(chǎn)生較大的消極后果。
(二)基層治理經(jīng)濟(jì)成本上升
政府在推動村干部職業(yè)化制度建設(shè)時一方面采取了標(biāo)準(zhǔn)化、正式化建設(shè)的理念和手段,另一方面采取了用經(jīng)濟(jì)資源解決和替代治理問題的思維,唯經(jīng)濟(jì)激勵至上,這種治理經(jīng)濟(jì)化的策略最終可能給基層帶來一個運(yùn)行成本極其昂貴的未來。未進(jìn)行村干部職業(yè)化建設(shè)以前,鄉(xiāng)村治理由經(jīng)濟(jì)激勵、政治榮譽(yù)和“面子激勵”等復(fù)合體系激勵。在市場經(jīng)濟(jì)背景下,村干部工資不高成為一個頗受詬病的問題,但高與不高是個相對的并且有特定情境的問題,不能抽象地談?wù)摗?span>“務(wù)工經(jīng)濟(jì)”興起一方面帶來村干部工資收入的比較收益降低,另一方面帶來村干部的治理對象、治理事務(wù)密度大幅度下降的現(xiàn)實(shí),如單從群眾層面來講,村干部的治理負(fù)擔(dān)不太重,另外,村干部是副業(yè),不影響村干部在其他領(lǐng)域的主業(yè)操作。熟人社會的“面子激勵”還部分保存、村干部還有一定的政治榮譽(yù)感,治理事務(wù)和治理激勵相對均衡,村級治理系統(tǒng)的基本運(yùn)作維持了下來。在以單一經(jīng)濟(jì)要素主導(dǎo)的治理體系現(xiàn)代化變革過程中,村級治理主體包括村級臨時性公共服務(wù)人員的利益預(yù)期被大幅度調(diào)動起來,村級治理的運(yùn)行成本增加,村書記“當(dāng)家”的經(jīng)濟(jì)壓力增大,同時這還會持續(xù)影響村莊中的其他治理主體,繼續(xù)抬高村級治理的成本,此外,這也會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部比較鄉(xiāng)、村干部之間的工資差距,降低其經(jīng)濟(jì)激勵。
(三)基層治理效果下降
較好的基層治理效果是以成熟的基層治理體系做支撐的,若基層治理體系處于舊的體系瀕于“瓦解”以及新的體系尚未建立的不成熟狀態(tài),則基層治理效果容易受到影響。施行村干部“半職業(yè)化”的欠發(fā)達(dá)中西部農(nóng)村尚未建立起類似東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的完全正式化、職業(yè)化的治理體系,且這種“半職業(yè)化”狀態(tài)在既有財(cái)政資源匱乏的狀態(tài)下具有一定延續(xù)性。很長一段時間里基層將繼續(xù)處于這種新的職業(yè)化治理體系尚未建立、舊的可維持基本秩序的未職業(yè)化體系已經(jīng)解體以及較為成熟的治理體系尚未生成的中間狀態(tài)。中間狀態(tài)的治理使得中西部農(nóng)村既無法享受到完全基層治理現(xiàn)代化的好處,同時又面臨既有治理秩序被破壞、維持基本治理秩序的能力都受到影響的局面。未進(jìn)行村干部職業(yè)化建設(shè)以前,依托政治、經(jīng)濟(jì)和社會混合激勵的“非正式干部”,村莊能低成本地維持基本秩序。進(jìn)行村干部職業(yè)化建設(shè)之后,村級治理體系面臨難以維系的風(fēng)險,且治理成本大幅上升,相比之下,基層治理效果下降了。
推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的目的是為了改進(jìn)基層治理效果,實(shí)踐過程中卻出現(xiàn)了新的現(xiàn)代化治理體系未生成以及舊的維持基本秩序的治理體系面臨瓦解的“半現(xiàn)代化”的基層治理體系,且出現(xiàn)不太好的治理效果,這種“半現(xiàn)代化”基層治理體系的狀態(tài)及其運(yùn)作過程應(yīng)當(dāng)作為一種實(shí)踐問題進(jìn)行研究,以期明確何種樣態(tài)的基層治理現(xiàn)代化狀態(tài)才是地方實(shí)踐需要的基層治理現(xiàn)代化。
五、結(jié)語
村干部職業(yè)化建設(shè)的文本意涵是相對確定的,而實(shí)踐意涵卻是差異化的、變動的。村干部職業(yè)化的實(shí)踐內(nèi)涵極其豐富,尤其是在其接觸差異化的地方實(shí)踐之后,應(yīng)當(dāng)有內(nèi)涵具體化的過程。實(shí)踐過程中,差異化的基層實(shí)踐往往采取了相對一致的職業(yè)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),但一致性的標(biāo)準(zhǔn)并未產(chǎn)生一致性的基層治理體系及治理效果。部分地方出現(xiàn)了村干部職業(yè)化制度建設(shè)效果內(nèi)卷化的情況。具體來講,一方面政府投入了大量資源,另一方面基層治理系統(tǒng)并未有效改善,未來的基層治理成本極其昂貴,基層治理效果下降。
差異化的地方實(shí)踐為何一再套用不符合自身特點(diǎn)的治理經(jīng)驗(yàn),這與“典型”自身的矛盾性有關(guān)。一方面,“典型”在形式上具有普遍性。某個地方的“典型”很容易超越具體的時空條件,成為各地區(qū)需要普遍推廣的經(jīng)驗(yàn)。另一方面,“典型”在內(nèi)容上的普遍性、可推廣性下降。一個好的典型不僅要在“點(diǎn)”上具有價值,而且需要在“面”上具有可推廣性的價值。實(shí)踐過程中“點(diǎn)”上的典型經(jīng)驗(yàn)也許比較先進(jìn),但在“面”上的推廣、試行上往往出現(xiàn)了程序簡化的傾向,忽略了地方的差異實(shí)踐,典型的先進(jìn)性因此大為下降[18]。從形式上來講,推廣“典型”對地方政府存在一定的強(qiáng)制性,但這其中又存在一些隱患。隨著治理精細(xì)化進(jìn)程的逐步推進(jìn),從原來的總體性治理、原則把控到技術(shù)治理、過程-目標(biāo)控制以及標(biāo)準(zhǔn)控制[19]等,原本屬于地方自主性的地方政策實(shí)踐也越來越受到標(biāo)準(zhǔn)化力量的控制,靈活性受限,即原本應(yīng)當(dāng)具有差異性的地方政府實(shí)踐越來越具有標(biāo)準(zhǔn)化、一致化的壓力,這有助于加強(qiáng)政策執(zhí)行的統(tǒng)一性,但也容易造成政策執(zhí)行脫離實(shí)踐差異性的客觀后果。政府在強(qiáng)化自上而下的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)同時思考在機(jī)制層面如何尊重基層的差異性,給基層預(yù)留一些政策協(xié)商執(zhí)行的空間,以完善政策執(zhí)行的效果。
村干部職業(yè)化建設(shè)的目標(biāo)為何與實(shí)踐偏離,這種目標(biāo)與實(shí)踐的偏離主要與兩個因素有關(guān):一是地方政府承接標(biāo)準(zhǔn)化組織建設(shè)的能力差異。中西部農(nóng)村承接高標(biāo)準(zhǔn)組織體系建設(shè)的能力有限,而東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的工業(yè)化水平較高,地方政府的財(cái)政供給能力較強(qiáng),其提出的治理標(biāo)準(zhǔn)具有情境性,符合其資源能力,但這超出了欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村的承受水平。二是對增強(qiáng)基層組織力的理想標(biāo)準(zhǔn)的多樣性缺乏認(rèn)識。提升基層組織力并不是只有東部地區(qū)村干部職業(yè)化經(jīng)驗(yàn)一條實(shí)現(xiàn)路徑,發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的村干部職業(yè)化實(shí)踐是先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn),應(yīng)該拿來學(xué)習(xí)而非照搬。在工業(yè)相對欠發(fā)達(dá)、人口大量外流的中西部農(nóng)村,村莊治理事務(wù)的難度及密度已經(jīng)大大下降,相對簡約的治理體制在簡易治理的區(qū)域可以維持基本的治理秩序。另外,村莊的土地及熟人社會的“面子激勵”也在不斷生產(chǎn)出“中堅(jiān)農(nóng)民”,以維持基層治理秩序[20]。在簡易治理的地區(qū)不應(yīng)推行過于復(fù)雜的治理制度,應(yīng)該探索出屬于中西部農(nóng)村的簡約治理模式。
村干部職業(yè)化建設(shè)是提升基層組織能力、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化應(yīng)討論的內(nèi)容,該制度實(shí)踐差異化的運(yùn)作效果啟示我們在推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化時應(yīng)注意到政策實(shí)踐基礎(chǔ)的區(qū)域差異,實(shí)現(xiàn)一般性政策的地方內(nèi)涵轉(zhuǎn)換,推動政策內(nèi)涵的細(xì)化、具象化,如此才能保持政策執(zhí)行的效率并且積極推進(jìn)基層治理體系及能力的現(xiàn)代化。
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