【摘 要】在國家的扶貧實踐中，地方政府的行為策略是影響扶貧績效的關(guān)鍵變量。通過對精準(zhǔn)扶貧政策實踐的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央政府不斷升級的治理手段為重構(gòu)央地關(guān)系創(chuàng)造了條件，地方政府對國家扶貧理念轉(zhuǎn)型認(rèn)知的偏差以及在形成路徑依賴之后的策略行為不僅容易產(chǎn)生對總體局勢的誤判，還為后期的政策困局埋下了伏筆。在此背景下，地方扶貧工作遭遇“指標(biāo)困局”，即地方政府很難實事求是去識別貧困戶，只能在既有的指標(biāo)約束下進(jìn)行精準(zhǔn)識別，扶貧工作陷入了反復(fù)識別，卻仍難實現(xiàn)精準(zhǔn)的怪圈。
【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)識別；技術(shù)治理；國家治理；基層治理
一、精準(zhǔn)扶貧中的瞄準(zhǔn)偏差困境
黨的十八大之后，中央把貧困人口脫貧作為全面建設(shè)小康社會的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，在全國范圍內(nèi)展開了一場力度空前的脫貧攻堅戰(zhàn)。經(jīng)過一段時間探索和部署，逐步形成了“五級書記抓扶貧，全黨動員促攻堅”的貧困治理氛圍。新時期的國家扶貧政策更加注重貧困治理對象的精準(zhǔn)性、資金使用的精確性等。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”[1]。
如何精準(zhǔn)識別出貧困戶是精準(zhǔn)扶貧工作的重心。據(jù)國務(wù)院扶貧辦主任劉永富講述，“2015年8月至2016年6月，全國動員近200萬人開展建檔立卡‘回頭看’，補錄貧困人口807萬，剔除識別不準(zhǔn)人口929萬”[2]。中央不斷強調(diào)精準(zhǔn)就是為了解決扶貧資金滲漏、浪費的問題，讓真正的貧困戶得到幫扶，從而使整個扶貧工作見到成效。然而在實際工作中，精準(zhǔn)扶貧受到多種因素的干擾，政策預(yù)期和實施效果之間存在著巨大差距。這種差距集中表現(xiàn)為反復(fù)識別出來的貧困戶仍然難以得到各方的滿意，基層社會矛盾也隨之增多，扶貧干部反復(fù)填表、核算收入、做群眾工作……不僅消耗了大量時間和精力，而且還難以得到群眾和上級部門的認(rèn)可。
學(xué)術(shù)界關(guān)于精準(zhǔn)扶貧中的瞄準(zhǔn)偏差困境有諸多解釋，主要從以下四個層面展開：
一是鄉(xiāng)土社會不規(guī)則論，即鄉(xiāng)土社會自給自足特征，農(nóng)民收入的多樣性、不穩(wěn)定性等使得農(nóng)民財產(chǎn)狀況難以精確核算[3]，這些與追求工具理性為目標(biāo)的國家貧困治理的邏輯之間存在難以彌合的張力[4]。
二是基層組織困境論，貧困戶的精準(zhǔn)識別需要依靠有效的基層組織，然而在國家與農(nóng)民的雙重壓力和監(jiān)督下，基層組織表現(xiàn)出權(quán)威導(dǎo)向的選擇性治理、風(fēng)險規(guī)避的規(guī)范化治理、硬任務(wù)的軟執(zhí)行，影響了其治理能力的有效發(fā)揮[5]。在后稅費時期，農(nóng)村基層組織弱化是影響貧困治理的關(guān)鍵變量，基層組織在精準(zhǔn)識別中未能對村民進(jìn)行有效政治動員，雖然設(shè)置了民主評議，但是缺乏村民普遍參與，評議過程淪為形式，未能對識別結(jié)果產(chǎn)生糾偏作用[6]。基層組織弱化還產(chǎn)生了精英俘獲等問題[7]。
三是技術(shù)治理有限性論，精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)基礎(chǔ)在于對貧困戶的數(shù)字管理，而數(shù)字管理的前提是數(shù)字的在地化，即這些數(shù)字應(yīng)該觸及深層的鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會生活生產(chǎn)過程，但實際上目前的數(shù)字都只是懸浮于基層社會之上，因而產(chǎn)生了諸多困境[8]。提高貧困戶識別的精準(zhǔn)度需要更多的政策執(zhí)行者參與貧困治理過程，收集和核對基礎(chǔ)信息。進(jìn)行評估和政策監(jiān)督，這些毫無疑問都極大地增加了行政成本[9]，與社會政策的簡約性內(nèi)在要求存在諸多矛盾，執(zhí)行者在權(quán)衡過程中只能以犧牲精準(zhǔn)為代價。
四是制度設(shè)計缺陷論，我國以統(tǒng)計監(jiān)測貧困發(fā)生率為基礎(chǔ)對貧困人口進(jìn)行逐級分解，當(dāng)前對貧困戶的建檔立卡機制“是在線下而不是在系統(tǒng)內(nèi)識別的，也不是按照扶貧標(biāo)準(zhǔn)來識別的，規(guī)模分解的偏差決定著識別結(jié)果的偏差”[10]。
以上論述側(cè)重于從客觀視角解釋貧困戶的瞄準(zhǔn)偏差，具有較強的解釋力。除此之外，作為扶貧政策落實主體的地方政府的行為策略也是解釋貧困瞄準(zhǔn)偏差的關(guān)鍵視角。由于過去貧困治理的監(jiān)督程序并不嚴(yán)格，且精準(zhǔn)到戶扶貧的理念并沒有成為主導(dǎo)思想，地方政府基于自利性動機，策略性推高了貧困發(fā)生率。隨著國家在貧困治理方面理念的轉(zhuǎn)變以及監(jiān)督考核機制的強化，這些又反過來給地方工作帶來種種苦果，產(chǎn)生了本文所要論述的“指標(biāo)困局”。
為了考察地方政府的自利行為與貧困瞄準(zhǔn)偏差困境之間的關(guān)聯(lián)，本研究選擇了河南省X縣的精準(zhǔn)扶貧政策實踐為研究對象。通過對地方政府在參與扶貧政策過程中認(rèn)識和行為策略變化的揭示，進(jìn)一步展現(xiàn)出地方政府行為與國家扶貧治理轉(zhuǎn)型不同步所造成的貧困瞄準(zhǔn)困境。X縣是國家級貧困縣，也是農(nóng)業(yè)大縣，在綜合考慮調(diào)研點的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、距離縣城遠(yuǎn)近、政策執(zhí)行績效等要素基礎(chǔ)上，選取了X縣的兩個城區(qū)街道、三個農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行研究。2017年8月和2018年5月，筆者通過對縣鄉(xiāng)干部、駐村干部、貧困村干部、一般群眾和貧困戶的半結(jié)構(gòu)式訪談，綜合了解精準(zhǔn)識別政策運行過程中各主體的看法、行為選擇動機以及對精準(zhǔn)識別結(jié)果的影響。
二、地方政府自利性與國家扶貧理念轉(zhuǎn)型
基于復(fù)雜動機的考慮，地方政府的行為策略并不總是完全與中央政府保持一致。地方政府的特性使其在央地關(guān)系、地方之間關(guān)系的利益博弈和競爭中更容易表現(xiàn)出自利性，例如地區(qū)發(fā)展的保護(hù)主義等[11]。地方政府的一些策略性行為在形成路徑依賴之后容易產(chǎn)生對總體局勢的誤判，從而釀成政策苦果。在國家的扶貧實踐中，地方政府的行為策略是影響扶貧績效的關(guān)鍵變量，而地方政府對國家扶貧理念轉(zhuǎn)型認(rèn)知的偏差進(jìn)一步導(dǎo)致了后期的政策困局。因此，本研究以地方政府自利性與國家扶貧理念轉(zhuǎn)型的互動結(jié)構(gòu)為分析框架，進(jìn)一步闡釋精準(zhǔn)識別政策中的“指標(biāo)困局”。
（一）地方政府自利性
公共選擇理論中“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)認(rèn)為，政府不僅有社會性，也有追求利益最大化的自利性[12]。在央地關(guān)系視野下，地方政府總是扮演著“雙重代理人”的角色，既是中央政府在地方的代理人，同時也是地方各經(jīng)濟(jì)主體的代理人[13]，尤其在與其他地區(qū)競爭時，其代理人角色更加凸顯。地方政府不僅是一個縱向依賴的行政組織，而且也是一個具有獨立經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織[14]。
在我國的貧困治理歷程中，以縣域為單位進(jìn)行扶貧開發(fā)的模式從1986年就已經(jīng)開始：基于農(nóng)民的人均收入以及貧困治理的重點區(qū)域等指標(biāo)劃定貧困縣，從而展開有針對性的幫扶措施，這套模式延續(xù)至今。由于國家對貧困縣的轉(zhuǎn)移支付力度很大，成為貧困縣就意味著可以在體制內(nèi)分配到巨大的政治經(jīng)濟(jì)利益——每年能獲得國家財政扶貧資金、以工代賑、貼息貸款三項資助，以及省級財政補貼；在教育、科技、招商引資等方面享受政策優(yōu)惠；向上級部門“爭資跑項”更加便利；政績?nèi)菀滓鹬匾暎阌诠賳T晉升流動等[15]。與此同時，我國貧困縣的動態(tài)調(diào)整機制不健全[16]，一旦戴上貧困縣的帽子，就能夠長時期地享受各種政策優(yōu)惠，即便早已經(jīng)達(dá)到了脫貧標(biāo)準(zhǔn)，仍然難以退出。
在過去的扶貧實踐中，地方為了爭取更多的指標(biāo)，通過夸大貧困村和貧困戶規(guī)模的方式向中央哭窮[17]。筆者在西南某縣調(diào)研時，縣長很直白地講：“我們貧困縣，至少從10年前，農(nóng)民人均純收入增幅不能超過8%，我們要求不能超過8%，超過了就沒有（貧困縣）帽子戴了，這個帽子還是比較暖和的，屁股決定腦袋，所以我們都喜歡這個帽子�！睆陌l(fā)展的視角來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過申報貧困縣的方式爭取資源本無可厚非，但是一些地方為了申報貧困縣而刻意造假，還滋生出很多其他違紀(jì)、腐敗行為。
（二）國家扶貧理念轉(zhuǎn)型
地方政府的自利性使其更容易選擇制度規(guī)則外的行為模式。過去由于中央很難具體掌握地方發(fā)展的真實情況，且中央的監(jiān)管、考核等能力相對有限，即便是設(shè)計非常完美的政策，也往往因考慮到政策執(zhí)行成本等問題而被簡約化處理，地方政府利用這些制度漏洞獲取經(jīng)濟(jì)空間或發(fā)展機會。
在我國的貧困治理過程中，貧困縣的進(jìn)入和退出機制就存在著很多漏洞。到了新時期，越來越多的學(xué)者呼吁以村級貧困瞄準(zhǔn)來替代縣級貧困瞄準(zhǔn)，他們認(rèn)為縣級瞄準(zhǔn)的政策使得非貧困縣的貧困人口難以享受到國家扶貧政策，而即便是在貧困縣內(nèi)，偏遠(yuǎn)地方貧困人口也存在著難以被瞄準(zhǔn)的問題[18]。因此，在十八大之后精準(zhǔn)扶貧理念的提出就在于彌補以往的政策漏洞，國家在貧困治理方面的管理也更加精細(xì)化，注重貧困人口的認(rèn)定、幫扶、脫貧、評估的全過程監(jiān)控。
貧困治理理念的轉(zhuǎn)型也對國家治理能力提出了更高的要求，尤其是國家的認(rèn)證能力。歐樹軍[19]認(rèn)為，認(rèn)證能力是國家的基礎(chǔ)能力，認(rèn)證能力指的是“以中央政府為代表的國家，收集、確認(rèn)、識別境內(nèi)有關(guān)人、財、物、行、事的名稱、位置、數(shù)量、流動方向和真假優(yōu)劣等基本事實，進(jìn)而建立相應(yīng)分類、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”的能力。認(rèn)證能力的衡量標(biāo)準(zhǔn)在于建立規(guī)范的統(tǒng)一程度、收集事實的全面程度。國家強大財力的支撐、技術(shù)治理在諸多領(lǐng)域的應(yīng)用、監(jiān)督和管理環(huán)節(jié)的精細(xì)設(shè)計都使得貧困治理的精準(zhǔn)性成為可能，因此，精準(zhǔn)扶貧也是對國家治理能力現(xiàn)代化的一場重大考驗。
（三）地方政府行為與國家扶貧理念轉(zhuǎn)型的錯位
地方政府在精準(zhǔn)扶貧初期對國家扶貧理念轉(zhuǎn)型認(rèn)識不足，其自利性動機使其在精準(zhǔn)識別、貧困數(shù)據(jù)上報等方面存在諸多問題。然而，中央政府始終在貧困治理過程中保持著高壓態(tài)勢，且隨著政府內(nèi)監(jiān)督和考核機制的完善、紀(jì)檢監(jiān)察機制的健全、財政審計的管理規(guī)范，原有的政策漏洞被迅速封堵，地方政府原來以發(fā)展為導(dǎo)向的自利性動機逐步向以自保為導(dǎo)向的自利性動機轉(zhuǎn)換。
由于以精準(zhǔn)扶貧為代表的精準(zhǔn)治理本質(zhì)是復(fù)雜、高成本治理模式，對地方治理能力提出了更高的要求。欠發(fā)達(dá)地區(qū)依靠政治動員推動階段性任務(wù)的治理模式很難精細(xì)化運行，不僅精準(zhǔn)識別績效很難達(dá)到預(yù)期[20]，而且還造成行政空轉(zhuǎn)、地方政府精心應(yīng)付等問題[21]。
本文的分析框架是以地方政府的自利性為抓手，以國家的扶貧理念轉(zhuǎn)型為主軸，剖析地方政府行為在兩種不同理念轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的政策苦果——指標(biāo)困局。
三、“指標(biāo)困局”的地方經(jīng)驗呈現(xiàn)
中央扶貧理念的轉(zhuǎn)變，從一開始并未被地方政府充分理解到位。在黨的十八大之后，精準(zhǔn)扶貧雖然作為中心工作被不斷強調(diào)，但是地方政府的重視程度、對中央政策的理解程度存在著較大差異。2014年按照國務(wù)院扶貧辦工作部署，各省、自治區(qū)、直轄市開展了貧困戶的建檔立卡工作，以此作為未來幾年扶貧工作的重要基礎(chǔ)。一些欠發(fā)達(dá)縣域基于地方發(fā)展的自利性動機，通過虛報貧困數(shù)據(jù)等行為來爭取更多的中央財政和政策支持。
（一）“數(shù)字泡沫”的產(chǎn)生及其原因
X縣2014年底有貧困村130個，貧困人口34507戶共12.27萬人。經(jīng)過三年脫貧攻堅，截至2017年底已退出貧困村128個，31718戶（114446人）貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率降至0.81%，并于2018年通過了國務(wù)院及第三方評估驗收，脫貧摘帽。
根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)和訪談材料，X縣貧困治理呈現(xiàn)出兩大典型特征：
一是脫貧速度極快。尤其是2014年至2016年，短短兩年時間內(nèi)，貧困發(fā)生率從12.03%下降到3.30%，9萬多人迅速擺脫了貧困狀態(tài)。而這段時期脫貧攻堅的主要工作是貧困戶建檔立卡，很多具體的幫扶政策尚未出臺。
二是貧困人口扎堆分布。以NH街道為例，NH街道總?cè)丝?/span>22000人左右，所轄7個行政村2014年建檔立卡的貧困戶就達(dá)到了804戶2958人，貧困發(fā)生率在13%以上，且多數(shù)貧困人口分布在兩個行政村——X村和S村。X村有4700多人，2014年建檔立卡人數(shù)是247戶1400多人；S村有3800多人，2014年建檔立卡人數(shù)是131戶1043人。其他5個行政村總?cè)丝谟?/span>1.3萬多人，但是貧困人口總共才500多人。這些村莊的地理位置以及資源環(huán)境都相差不大，其中的兩個村莊貧困發(fā)生率卻都接近30%。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困人口分布也呈現(xiàn)出類似特征。
訪談中，X縣主抓扶貧工作的某領(lǐng)導(dǎo)提到：“2014年全國開始貧困戶建檔立卡，河南開始搞扶貧，但不是很認(rèn)真，也不精準(zhǔn)。當(dāng)時申請國家貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)是所轄貧困村的貧困發(fā)生率必須為25%以上，為了能成為貧困縣、貧困村，出現(xiàn)湊戶、關(guān)系戶、人情戶等各種亂象。由于當(dāng)時地方對中央的扶貧政策理解不到位，省里也沒有出臺具體的扶貧要求，不知道貧困戶有哪些福利政策，而且貧困戶在村里也顯得很沒面子，村民都不愿當(dāng)貧困戶。因為不敢隨便報其他人，所謂的'貧困戶'基本上是村書記自己的親友，甚至有些村民都不知道自己成為貧困戶。”1
NH街道黨委書記談到：“純粹是發(fā)指標(biāo)，貧困人口怎么來，完全沒有普查，指標(biāo)縣分到鄉(xiāng)，鄉(xiāng)分到村，村再分到戶，申請貧困戶完全是為了項目資金、普惠資金，所以貧困戶是村干部坐在村里編出來的，有的是按照計生檔卡抄一遍。”2
農(nóng)村反貧困是一項龐大的系統(tǒng)性工程，政策設(shè)計水平、執(zhí)行能力、監(jiān)督措施、評估機制等環(huán)節(jié)設(shè)計的嚴(yán)謹(jǐn)性與完善性都直接影響到最終的貧困治理績效。由于反貧困政策運行的環(huán)境是鄉(xiāng)土社會，而鄉(xiāng)土社會的復(fù)雜性又為政策實踐帶來很多難以預(yù)計的后果。從地方政府行為的視角來看，造成貧困人口數(shù)字泡沫的原因主要有三個層面：其一，地方政府在精準(zhǔn)扶貧初期對國家扶貧理念轉(zhuǎn)型認(rèn)識不足，精準(zhǔn)識別過程存在應(yīng)付心態(tài)。精準(zhǔn)扶貧開始后，一些地方政府并未充分意識到其政治意涵，將其作為眾多常規(guī)工作的其中之一，并且由于政策執(zhí)行過程設(shè)置并不完全合理，基層政府在時間緊、任務(wù)重的形勢下，缺乏認(rèn)真履行好職能的必要條件。結(jié)果造成精準(zhǔn)識別過程的不嚴(yán)謹(jǐn)、不合理，甚至還出現(xiàn)坐在辦公室識別貧困人口的現(xiàn)象。其二，貧困發(fā)生率等客觀指標(biāo)倒逼地方政府造假。由于國家對貧困村的貧困發(fā)生率作出了硬性要求，地方政府為了完成貧困村的申報過程，只能按照貧困發(fā)生率超過25%的要求上報。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀水平?jīng)Q定了地方很難找到完全符合要求的村莊，只能通過造假完成上報任務(wù)。在此背景下，X縣的130個行政村被列為貧困村，也由此產(chǎn)生了貧困人口扎堆分布的問題。其三，地方政府為了發(fā)展，將其他政策目的打包進(jìn)扶貧過程，造成扶貧目標(biāo)偏離。在村莊分化相對不大的情況下，地方政府將扶貧片面理解為打包資源、完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施，因此更傾向于將資源分配給能夠保障項目順利落地、村級組織能力較強的村莊。村莊之間為了獲得項目資源，也通過各種方式來爭奪貧困村帽子。而原本以扶貧為目標(biāo)的脫貧攻堅政策被地方政府轉(zhuǎn)化為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，由此造成非貧困村真正貧困農(nóng)民利益被忽視，也造成了貧困村出現(xiàn)大量不符合要求的貧困人口。
（二）“數(shù)字泡沫”的后果
這些帶有泡沫化的貧困人口數(shù)據(jù)成為了指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧工作的重要參考，產(chǎn)生了多重治理困境。
1.地方政府被問責(zé)的風(fēng)險和壓力不斷加大
中央政府在認(rèn)識到了一些地方在精準(zhǔn)扶貧工作中的應(yīng)付心態(tài)之后，開始層層再動員、再加壓、再部署，將脫貧攻堅上升為重要的政治任務(wù)，制定了很多嚴(yán)格的監(jiān)督和考核方案，明確了貧困戶、貧困村、貧困縣的脫貧細(xì)則和方案，引入了第三方評估團(tuán)隊來進(jìn)行驗收等。這些都在制度上堵住了地方政府想鉆空子、將國家硬政策軟執(zhí)行的漏洞。
在國家以政治任務(wù)的形式明確脫貧攻堅在政府工作中的定位之后，地方政府被問責(zé)的風(fēng)險和壓力不斷加大。由于河南省在國務(wù)院扶貧辦組織的省際交叉檢查中排名倒數(shù)，省主要領(lǐng)導(dǎo)對扶貧工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了毫不客氣的批評，用了“思想認(rèn)識不到位、工作標(biāo)準(zhǔn)不夠高、政策方法不熟悉、工作作風(fēng)不扎實、基本方略認(rèn)識不清、把握不夠、貫徹不力”等話語對各級干部加壓。在此高壓態(tài)勢下，地方各級政府充分感受到了脫貧攻堅工作嚴(yán)肅性，而行政體系內(nèi)的壓力傳導(dǎo)機制也使得基層工作負(fù)擔(dān)不斷加重。
2.由于泡沫難以擠出，造成精準(zhǔn)識別陷入困境
由于初期精準(zhǔn)識別工作評選過程模糊、透明度不足，貧困戶上報過程中泡沫過多致使貧困戶識別不精準(zhǔn)問題較為突出。地方政府既無法有效應(yīng)對中央政府不斷強化的考核要求，又無法滿足脫貧時第三方評估制度中的“三率一度”3基本指標(biāo)。因此，地方政府只能不斷自我加壓，進(jìn)一步提高貧困戶的識別精度。然而，地方政府這一目標(biāo)又受到貧困戶總體指標(biāo)的約束，很難通過削減過量指標(biāo)的形式提升瞄準(zhǔn)精度。
以X縣為例，盡管上級通過一輪又一輪“回頭看”工作來落實精準(zhǔn)識別要求，但是上級政府只允許調(diào)整識別不精準(zhǔn)的貧困戶，不能削減超量指標(biāo)。具體而言，如LC鎮(zhèn)有5.3萬人，2016年初貧困戶有1470戶，5700人；當(dāng)年6月份經(jīng)過“回頭看”重新識別，貧困戶數(shù)字降到了840戶，2700多人。由于貧困戶數(shù)據(jù)壓縮太多，得不到扶貧辦認(rèn)可，LC鎮(zhèn)只能還按照1470戶（5700人）上報，只是對一些人員進(jìn)行了調(diào)整。據(jù)鎮(zhèn)黨委書記講述4，2016年因為這個數(shù)字問題返工了三次，每一次都意味著貧困戶的重新走訪、識別，工作量非常大。由于精準(zhǔn)扶貧對于數(shù)據(jù)材料的要求非常高，每一次“回頭看”，都要重新整理貧困戶的檔卡材料。因為無法擠出泡沫，一些非貧困戶被識別為建檔立卡貧困戶，不僅造成了扶貧資源的浪費，還引致其他群體的不滿。
四、“指標(biāo)困局”的形成機制
地方政府行為沒有及時適應(yīng)中央扶貧理念轉(zhuǎn)型，是造成地方政府工作被動、產(chǎn)生指標(biāo)困局的主要根源。“指標(biāo)困局”的形成機制可以從三個層面分析：
其一，地方政府的自利性動機使其善于尋找政策漏洞為地方發(fā)展服務(wù)。過去由于中央很難具體掌握地方發(fā)展的真實情況，且中央的監(jiān)管、考核等能力相對有限，即便是設(shè)計非常完美的政策，但是在執(zhí)行過程中考慮到政策執(zhí)行成本等問題也往往被簡約化處理，地方政府利用這些制度漏洞獲取經(jīng)濟(jì)空間或發(fā)展機會。
過去中國的反貧困政策，諸如貧困縣的進(jìn)入和退出機制、貧困戶的識別和退出機制存在較多漏洞。一是過去開發(fā)式扶貧的模式是以整村推進(jìn)為主，側(cè)重于對貧困村基礎(chǔ)設(shè)施方面的資源投入，分配給貧困戶的資源極少；二是雖然確定貧困村的標(biāo)準(zhǔn)之一是貧困戶數(shù)量的多少，但是對于貧困戶的識別和認(rèn)定程序相對簡單，標(biāo)準(zhǔn)也比較寬松，由于到戶的資源量很少，農(nóng)戶對于政策的透明度、知曉度也不怎么關(guān)注；三是自上而下的政府監(jiān)督、管理環(huán)節(jié)相對寬松，問責(zé)機制也不健全，全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的貧困戶管理系統(tǒng)沒有建立，中央對于地方的扶貧行為管理缺乏有效的手段。由于貧困縣的進(jìn)入和退出機制不健全，很多不符合條件的申報為貧困縣之后也沒有受到懲戒，在地方發(fā)展的競爭關(guān)系中，進(jìn)一步刺激了欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域在爭取貧困縣方面的積極性。
其二，中央扶貧理念轉(zhuǎn)型與地方政府認(rèn)知錯位。中央政府進(jìn)行如此高規(guī)格的精準(zhǔn)扶貧是為了在2020年之前實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的承諾，貧困治理必須要真刀實槍，見到成效。地方政府基于發(fā)展模式的慣性思維，對中央政府精準(zhǔn)扶貧的決心和動機判斷出現(xiàn)偏差，缺乏對中央扶貧理念轉(zhuǎn)型的清晰認(rèn)識。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略部署并非一蹴而就，從2013年習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧要求，到2014年中央發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，旨在建立精準(zhǔn)扶貧工作機制，再到一系列扶貧政策的陸續(xù)出臺，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在發(fā)展中得以逐步完善。相對較長的政策部署周期給地方政府的自利性動機留下了較大的發(fā)揮空間。
精準(zhǔn)扶貧政策開始實施后，中央和地方政府簽訂扶貧責(zé)任狀并以此作為對地方政府扶貧工作考核的重要依據(jù)。責(zé)任狀內(nèi)明確了地方政府需要幫扶的貧困人口，而這些數(shù)據(jù)的產(chǎn)生主要來源于統(tǒng)計部門的貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)。由于過去地方政府為了爭取更多的扶貧資源，往往通過各種手段干預(yù)貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，以致于造成部分地區(qū)貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)失真嚴(yán)重。在政策慣性的影響下，地方政府在精準(zhǔn)扶貧階段依然認(rèn)為指標(biāo)越多，資源也會越多。
其三，精準(zhǔn)扶貧注重政策執(zhí)行過程考核，貧困指標(biāo)的數(shù)字泡沫擠出方式受到限制。新時期中央加大了對地方脫貧攻堅工作的監(jiān)督和考核力度，嚴(yán)格控制貧困人口退出，三令五申不得搞“假脫貧”“數(shù)字脫貧”。然而，貧困指標(biāo)的數(shù)字泡沫是制約整個扶貧績效的關(guān)鍵變量，導(dǎo)致地方政府在扶貧工作中處處面臨被動。調(diào)研中的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都遇到類似難題，一方面政策要求精準(zhǔn)，但是另一方面又卡住指標(biāo)。上級還不斷加大“回頭看”和整改力度，迫使基層反復(fù)地做重復(fù)性工作。地方政府都有著很強的去泡沫化沖動，但是去泡沫化又面臨著政治性問題。
政治是國家意志的表達(dá)[22]，精準(zhǔn)扶貧不僅需要有效的地方行政能力貫徹國家意志，還需要各級地方政府行為符合國家意志表達(dá)。貧困戶精準(zhǔn)識別中的“指標(biāo)困局”很難通過將原有的識別結(jié)果推倒重來的方式解決。正如X縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任所言5，“省里的文件要求再識別不能有大變化，在一定范圍內(nèi)調(diào)整。變化太大，無法向上面交代，否則表明之前的工作都是造假。”除此之外，中央政府為了避免扶貧工作流于形式，也嚴(yán)令禁止“數(shù)字脫貧”“材料脫貧”等做法。因此，在政治性問題壓力下，地方政府很難尋找到有效措施。
綜上所述，地方政府行為與國家扶貧理念轉(zhuǎn)型錯位是精準(zhǔn)扶貧中“指標(biāo)困局”形成的關(guān)鍵變量（見圖1）。自利性是地方政府在發(fā)展主義導(dǎo)向下難以回避的問題，地方政府基于自利行為而導(dǎo)致政策偏離初衷的現(xiàn)象表明國家的基層治理能力仍存在較多短板，尤其是作為基礎(chǔ)能力的認(rèn)證能力。
圖1 “指標(biāo)困局”形成的邏輯結(jié)構(gòu)
五、結(jié)語
地方政府基于自利動機與中央在諸多政策上產(chǎn)生的博弈行為是造成中央硬政策軟執(zhí)行的根源之一。隨著國家能力的強大，治理理念的轉(zhuǎn)型使得中央和地方的互動上升到了一個新的階段，中央為了避免地方政府利用信息不對稱、政策漏洞等行為謀取灰色利益，在與地方政府的互動中不斷升級治理手段，運用技術(shù)治理、監(jiān)控手段、督查審計制度等約束地方行為。地方政府如果不能盡快適應(yīng)國家治理形勢的變化，基于過去央地博弈策略下的行為則難免陷入路徑依賴所造成的治理困境。
精準(zhǔn)扶貧是一項系統(tǒng)性工程，是國家治理現(xiàn)代化理念在貧困治理中的集中嘗試。國家治理理念的轉(zhuǎn)型、治理能力的提升并非一蹴而就�，F(xiàn)代技術(shù)治理的運用為國家重構(gòu)央地關(guān)系、應(yīng)對復(fù)雜治理狀況創(chuàng)造了條件，但是技術(shù)治理除了依靠先進(jìn)的技術(shù)手段，更離不開各級政府組織能力的提升。唯有如此，才能使得技術(shù)治理賴以依存的數(shù)據(jù)能夠真正地實現(xiàn)在地化生產(chǎn)，而非懸浮于地方社會之上。
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注釋：
[1]ZXF-20170813-A，ZXF為X縣人大常委會副主任、縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。
[2]CDS-20170809-P，CDS為NH街道辦事處黨工委書記。
[3]三率指漏評率、錯退率、綜合貧困發(fā)生率，一度指群眾滿意度。按照規(guī)定，三率都在2%以下算達(dá)標(biāo)，群眾滿意度90%以上算達(dá)標(biāo)。
[4]DCS-20170812-P，DCS為LC鎮(zhèn)委書記。
[5]ZXF-20170813-A，ZXF為X縣人大常委會副主任、縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。
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