李昌金:從新農村建設實踐看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施
原載《三農中國》書刊2018年第31輯
鄉(xiāng)村振興,意義深遠。2018年是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開局之年,全國各地都在緊鑼密鼓地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。政府在忙著出文件、列工程、造項目,專家學者在忙著寫論文、做演講,機構在忙著辦培訓班、攬項目……最賺錢的當然是做規(guī)劃的,一套模板吃天下。此情此景,似乎給人一種 “重復昨日故事”的感覺-------2006年的新農村建設開局也是這個情形。
自2006年開始新農村建設以來,我國農村發(fā)生了巨大的變化,一部分農村受益于城鎮(zhèn)化,農村面貌日新月異,實現(xiàn)了“城鄉(xiāng)一體化”,另一部分農村則由于所處地理環(huán)境的等因素,日益走向衰落,其衰落的程度和范圍超出了人們的想象!笆揖趴铡薄ⅰ懊總人的故鄉(xiāng)都在淪陷”,正是這種衰落的一種寫照。農村的衰落不僅體現(xiàn)在村莊破敗、環(huán)境污染以及生態(tài)惡化等,也體現(xiàn)在村莊內生秩序能力的衰落:道德滑坡、文化斷層、信仰缺失等。
人們不禁要問:新農村建設推進了13年,為什么農村還會出現(xiàn)如此嚴重的衰落現(xiàn)象?這些現(xiàn)象的產生是社會發(fā)展規(guī)律使然?還是我們新農村建設方法不對路?新農村建設的“20字方針”實現(xiàn)的程度如何?緊接著人們要問的是:新農村建設沒有解決的問題,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就能解決嗎?專家解讀說鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農村建設的升級版,那么它升級升在什么地方?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標能夠如期實現(xiàn)嗎?對于人們心中的這些疑問我們沒有理由置之不理。
有學者分析認為,未來的農村,10%的村莊會成為城市的一部分,60%的村莊會逐漸空心化,只有30%的村莊是新農村建設的重點。筆者20年前工作過的江西省宜黃縣南源鄉(xiāng),那時這個鄉(xiāng)總人口8217人,農林業(yè)為主導產業(yè),前不久筆者再去這個鄉(xiāng),整個鄉(xiāng)只剩下1049人,80%的耕地拋荒。相關統(tǒng)計顯示,我國農村每天有100個村莊從地圖上消失,近十年有近90萬個村落消失。
武大教授賀雪峰認為,鄉(xiāng)村振興應分兩步走,從現(xiàn)在起到2035年近20年主要是為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造條件或進行初步的鄉(xiāng)村振興,這個時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點在于保底。從2035年到2050年開始新時期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。賀雪峰還認為,全國符合搞一二三產業(yè)融合發(fā)展條件的農村只有很少一部分,全國農村最多只有不足5%的農村具有賺取城市人“鄉(xiāng)愁”錢的可能。
毋庸諱言,實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨許多復雜問題,對其中的一些重要問題社會各界尤其是中央和地方并未統(tǒng)一認識。在這種情況下,實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的步伐是不是要邁得穩(wěn)一點?是不是不能操之過急?是不是要把其中的一些重大問題研究透徹?最近,北京一些權威人士也發(fā)出了鄉(xiāng)村振興絕不能操之過急,否則可能要重犯歷史性錯誤的呼聲。這是一種理性的呼聲,因為在這方面我們走過很多彎路,有過深刻教訓。
不管怎么樣,既然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農村建設的升級版,那么對過去十多年新農村建設工作進行必要的總結,并從中找出一些可供當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略借鑒的經驗就應當是一項十分必要和有意義的工作。不過,到目前為止,無論學界和政策部門似乎很少有人在做這方面的工作。鑒于此,筆者不揣冒昧,試圖以一個基層實踐者的視角,通過對過去十多年新農村建設實踐的反思,就當前全國各地正在推進之中的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作,提出幾條建議,大道理不說,也不面面俱到,只談實際問題,供決策者和實踐者參考。
一、加強鄉(xiāng)村振興理論研究
這些年來,大凡經常去農村的人都會看到一個定人痛心的現(xiàn)象,那就是很多國家集體投入了大量資金的項目,由于種種原因最終都荒廢掉了。例如,最近幾十年來,各級政府把大量的財政資金投入到農村中小學建設當中,到本世紀初,幾乎所有行政村都建成了設施基本配套、功能基本齊全的村級小學。但由于眾所周知的原因,中西部農村地區(qū)90%以上的村級小學都荒廢了,而與此同時,城鎮(zhèn)中小學校卻人滿為患,教學資源嚴重不足。教育部統(tǒng)計公報顯示,過去40年全國有91.6萬所小學在中國消失。造成這種浪費的原因是多方面的,但對城市化背景下鄉(xiāng)村變遷規(guī)律認識不足,相關政策缺乏前瞻性無疑是一個重要原因。 因此,實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要特別重視理論研究工作,只有用正確的理論做指導,才能使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不走或少走彎路。鄉(xiāng)村振興理論研究范圍很廣,有宏觀、中觀和微觀等各個層面。黨的十九后,很多專家學者加入到了鄉(xiāng)村振興理論研究的行列,但總的來看,接地氣、能指導實踐的理論成果很少,因此有學者認為,鄉(xiāng)村振興前面臨的最大瓶頸是理論的缺乏。因此,各級政府要把鄉(xiāng)村振興理論研究工作放在突出地位,要用豐富和高質量的理論成果來指導鄉(xiāng)村振興實踐。
二、提高鄉(xiāng)村振興決策水平
進入二十一世紀以來,我國農村發(fā)展面臨許多亟待解決的問題,產生這些問題的原因是多方面的,某些政策的短視、顧此失彼、頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳等,不能不說是其中一個重要原因。縱觀最近一二十年來的農村政策,總體判斷是:元政策基本正確、基本政策問題有點問題,具體政策問題不小。在社交媒體上,經常有基層的同志發(fā)出這樣的抱怨:現(xiàn)在許多農村政策都是一群書呆子在空調房寫出來的,一點不接地氣!農村政策存在的問題概括起來,主要體現(xiàn)在重經濟輕社會、重發(fā)展輕改革、重物質輕能力、重給予輕教育等幾個方面。
鄉(xiāng)村振興是一項復雜的系統(tǒng)工程,需要各級領導增強科學決策能力,切實提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策的科學性、全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性,尤其是要避免造成重大的決策失誤。提高鄉(xiāng)村振興科學決策水平,關鍵是要立足長遠、把握大局、通盤考慮、協(xié)調發(fā)展。具體來說,在堅持“發(fā)展是硬道理”的同時,還要加強農村社會建設、推進農村改革;在堅持對農民“多予、少取、放活”的同時,還要保障農民的政治權力,要讓農民參與政治過程;加強對農民的教育工作,約束少數(shù)農民的不良行為,通過各種形式把農民組織起來,提升農村社區(qū)的自治能力等同樣是不可或缺的。
三、突出抓好農村產業(yè)發(fā)展
長期以來,各級政府花了大量精力抓農業(yè)產業(yè),從農業(yè)產業(yè)化、產業(yè)調整結構,到公司加農戶、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)等等,但最終效果都不理想。因為小生產與大市場的矛盾,產業(yè)結構調整始終走不出“趕了豬來羊漲價”的困局。顯然,“就農業(yè)抓農業(yè)”的傳統(tǒng)思維已適應不了新形勢。諾獎獲得者舒爾茨認為,改造傳統(tǒng)農業(yè)的辦法是引進新的生產要素和進行人力資本投資。新興經濟模式下,除了傳統(tǒng)生產要素,還有以知識為特征的技術、智力、人才、大數(shù)據(jù)等新型生產要素。政府工作的著力點就是要充當新的生產要素的主要研究者和供給者,并創(chuàng)造一套激勵農民引進生產要素的好制度。同時,要對農民進行教育、在職培訓以及提高健康水平等等。
農村產業(yè)發(fā)展需要多方支持,其中農村金融不可或缺,但農村金融改革滯后的問題一直沒有得到很好解決。農村金融改革的最大瓶頸,是以農民為主體的合作金融的缺失。提高農民主體金融組織化程度,由為農民服務到允許農民自我服務,是農村金融改革的關鍵問題。因此,各級政府要解決思想,大膽放手讓農民發(fā)展合作金融,解決農村產業(yè)發(fā)展缺資金問題,并以此激活農村資源,發(fā)揮農民的主體性,促進農村自主發(fā)展,有效提升基層組織服務和治理能力。
四、建設鄉(xiāng)村要有鄉(xiāng)村思維
過去幾十年城市取向的發(fā)展,使大多數(shù)人形成了一種城市中心主義的思維方式。當然,“住城里一樣的房子,過城里人一樣的生活”,也是過去幾代農民的夢想。政府為了迎合農民的這個夢想,自然就把農村城市化作為新農村建設的目標。于是,大拆大建, “四通一平”, “六個統(tǒng)一”, 園林化、公園化、景區(qū)化等,就成了新農村建設示范村的通用模式,結果造成了“單一性、城市化、千村一面”等問題。農村不再是“望得見山,看得見水,記得住鄉(xiāng)愁”的地方。
在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中,國家及社會各方面將有大量資金投放到農村,其中相當一部分要用于鄉(xiāng)村改造,尤其是特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、傳統(tǒng)村落保護、新農村建設示范村等項目。我們不能再像過去一樣照搬城市思維,而是要堅持“把農村建設得更像農村”的理念,不搞大拆大建,盡可能保留村莊原有肌理。為此,需要采取一些“倒行逆施”的辦法:去符號化、去標準化、去形式化、去設計化、去行政化、去園林化、去城市化。最終的目標是:“樹上有鳥,河里有魚,地里有蟲”;“讓年輕人回來,讓鳥兒回來,讓民俗回來”。
五、賦予基層組織更多自主權
基層組織權責不匹配、被條條框框梱住了手腳、工作缺乏自主性等問題由來已久。相當長一個時期以來,由于媒體不恰當?shù)膱蟮,基層干部形象受損,一些政策的設計者出于對于基層干部濫用權力的擔憂,而把本來屬于基層的權力上收,這是問題產生的一個重要原因。近幾年來,基層反映突出的一個問題是項目申報難、項目下來拿錢難。主要原因是某些政府職能部門設置了太多太高的門檻,尤其是招投標制度;鶎拥耐颈г,給貧困戶蓋個房要17個部門審批,幾百萬元的古村修復項目走流程花掉五六十萬等等。這些問題說明,農村上層建筑的某些環(huán)節(jié)不適應經濟基礎的問題已非常嚴重了。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,必須大力推進體制機制創(chuàng)新,破除一系列阻礙鄉(xiāng)村振興的體制機制障礙,其中給基層組織和農村社區(qū)放權是最重要和最迫切的一項任務,各級政府尤其中央和省級政府應當把這項工作列入重要的議事日程。農村怎么建,上面只要定一個原則、劃一個底線,其他的事情讓基層干部和農民群眾自己去決定;鶎痈刹孔盍私廪r情,又能吃苦耐勞,他們有能力、有辦法解決實際工作中的問題。有識之士呼吁:回到八十年代吧,分權放權,解放基層干部,讓基層干部從問題入手,實事求是放手干吧!
六、增強規(guī)劃編制科學性實效性
新農村建設各地都搞了很多規(guī)劃,做得好的地方,有總體規(guī)劃、分步落實計劃、具體項目策劃,有的還有分區(qū)域、分類別、分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分片分村的方案,為此各級財政都花了不少錢,但實事求是地說,這些規(guī)劃真正落地的很少。在實際工作中,規(guī)劃與建設“兩張皮”現(xiàn)象十分普遍。有人就曾尖銳地指出,中國百分之九十以上的鄉(xiāng)村規(guī)劃設計方案和廢紙沒有區(qū)別,落不了地、落地了就是笑話。這種現(xiàn)象的產生,首先是政府部門形式主義走過場,其次是規(guī)劃機構“批量生產”、“千篇一律”,其三是農民承包地“長久不變”、宅基地誰占誰有,農民不按規(guī)劃建房等。
目前,各地又在為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略編制各種規(guī)劃,各級領導要擯棄走過場思想,要采取切實措施,提高規(guī)劃的科學性和實效性。編制規(guī)劃要尊重客觀規(guī)律,實現(xiàn)多規(guī)合一,同時要走群眾路線,讓當?shù)馗鞣酱韰⑴c制定規(guī)劃,尤其村莊發(fā)展規(guī)劃,要采取自下而上、上下結合的參與式方法,由農民、項目人員和外部專家共同參與討論并提出村莊發(fā)展項目,對于“空心村”該放棄的要放棄。還要注意農村公共品過度供給問題,當然,最重要的還是規(guī)劃出來后要“一張藍圖干到底”。
七、發(fā)揮好考核指揮棒作用
說一千道一萬,最后取決定性作用的還是上級的考核指揮棒,尤其是中央政府的考核指揮棒;鶎拥耐咀罱K還是盯著上級考核的指揮棒,指揮棒指向哪里,下面就往哪里沖,上級要怎么樣的鄉(xiāng)村振興,下面就給你做怎么樣的鄉(xiāng)村振興,而不是看中央一號文件上是怎么說。以往新農村建設示范村墻上甚至山上刷涂料、村內配健身器材、地面過度硬質化等等,都是根據(jù)上面的考核要求做出來的。
因此,各級政府尤其是中央政府要科學制定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略考核辦法,考核辦法應全面準確體現(xiàn)十九大關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。在考核內容方面應盡可能減少規(guī)定動作,增加基層自選動作,尤其是要鼓勵基層創(chuàng)新,尊重基層和農民群眾的首創(chuàng)精神。鄉(xiāng)村振興工作做得好壞的評判權應當交給當?shù)剞r民群眾,讓人民群眾滿意是我們一切工作的根本出發(fā)點和落腳點。
八、吸取韓國新村運動的經驗教訓
韓國新村運動后期總結了新村運動的經驗教訓,其中很多方面需要我們在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中引以為戒。短期來看,韓國新村運動立竿見影,農村面貌煥然一新,并把現(xiàn)代意識引入農村社區(qū)。但是,新村運動的成果掩蓋不了農民的大規(guī)模外遷和農村社會的衰退。從本質上講,新村運動并不能扭轉或減緩城市化進程,如果不能主動應對城市化、融入城市化,必將被城市化吞噬。韓國新村運動取得了巨大的成功,但并沒有找到一條徹底解決農業(yè)、農村、農民發(fā)展的根本出路。韓國總結的新村運動教訓中,有兩條特別需要引起我們高度警覺,因為韓國曾經發(fā)生的故事正在我國各地上演,而且可以說“有過之而無不及”。
這兩條教訓:一是政府過于干預,農民過于依賴政府,抑制了農民自主性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。他們認為,政府干預難免滋生長官意志和決策失誤,矯正起來成本與代價很高,有些社會效應是不可逆的,因而無法挽救和補救,損失也比較大。單一、單向的政府計劃、政府行為導致和加劇了政府“實績主導”和“辦公室預案”的傾向和后果,外觀上顯眼的政績多,對農民沒有多大幫助的工程項目也不少,浪費了國家的人財物。二是理論研究滯后于社會實踐,其中的一個重要方面就是未能及時發(fā)現(xiàn)和反思運動中期政府的過度干預,因而未能及時提出解決對策和措施,進而導致一些本可避免的失誤。
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