評湖北監(jiān)利縣的“合村并組”
賀雪峰
（武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任 教授）
一、
據(jù)湖北省人民政府門戶網(wǎng)站2017年11月1日的消息，“2017年8月初，監(jiān)利啟動合村并組改革工作，全縣638個村減至323個，減少315個，減幅49.49%”。而之所以監(jiān)利縣要進(jìn)行合村并組改革，其起因是村部建設(shè)。“7月，省和荊州市先后召開基層黨建‘整縣推進(jìn)’現(xiàn)場會，要求所有村部三年內(nèi)必須達(dá)標(biāo)——建筑面積300平方米至500平方米”。“荊州市委組織部副部長肖業(yè)輝介紹，此前農(nóng)村村部普遍面積較小，不少村甚至沒有村部，群眾找干部辦事只能到家里找。在服務(wù)職能下沉、陣地建設(shè)加強(qiáng)的要求下，村部建設(shè)成為基層組織建設(shè)當(dāng)務(wù)之急”。“荊州市要求，2018年7月1日前，所有村部建設(shè)必須達(dá)標(biāo)。據(jù)匡算，新建一個300平方米的村部，至少需要120萬元，監(jiān)利全縣628個村總共需要約7.6億元。這是一筆巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)”。“合村并組，成為解決問題的唯一出路”。“改革從8月1日啟動”，“縣委反復(fù)權(quán)衡，最終決定：根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村治理能力現(xiàn)狀，合村后多數(shù)村的人口規(guī)模為3000人至5000人，以4000人為主”，“監(jiān)利縣委書記黃鎮(zhèn)說，……，現(xiàn)在，農(nóng)村治理以服務(wù)為主，服務(wù)職能要下沉到村到戶，村的規(guī)模適度有利于提高服務(wù)效率”。“三洲鎮(zhèn)黨委書記朱勇說，現(xiàn)在村支書待遇提高，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級發(fā)工資，一年大約4萬元，很多村支書都有自己的‘產(chǎn)業(yè)’，工作、生產(chǎn)兩不誤，村支書這個崗位在農(nóng)村還是有吸引力的”，“縣里特別規(guī)定，合村并組后所有村干部照常工作，等到明年村‘兩委’班子換屆，根據(jù)上級精神核定職數(shù)，再由村民選舉確定具體人選。根據(jù)上級組織部門確定的方案，村干部人數(shù)一般是5人，據(jù)此計(jì)算，全縣村干部明年將會減少1500多人，占比約500%”。“李鋒認(rèn)為，監(jiān)利縣此次合村并組，農(nóng)民利益沒有受損，干部待遇基本不變，村級債務(wù)鎖定，項(xiàng)目資金不減，因而順利平穩(wěn)”。“據(jù)監(jiān)利縣委初步測算，本輪改革，監(jiān)利全縣合村315個，僅村部建設(shè)資金可節(jié)省3.78億元，大約減少1500名村干部，減少工資性開支3000萬元，兩者合計(jì)約4億元”。
二、
監(jiān)利縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，全縣有150萬人口，220萬畝耕地，縣城面積3460平方公里。合村前監(jiān)利縣638個村，平均下來每個村的人口也有2000多人、3400畝耕地和5.4平方公里，相對于全國村均人口、耕地面積以及村域面積，監(jiān)利縣的行政村規(guī)模已經(jīng)算是大的了�，F(xiàn)在合并為323個行政村，監(jiān)利縣行政村的規(guī)模就遠(yuǎn)超過全國行政村的平均規(guī)模。
那么，監(jiān)利縣為什么要合村呢？原因竟然是村部建設(shè)，是省里“要求所有村部三年內(nèi)必須達(dá)標(biāo)”，荊州市更要求“2018年7月1日前，所有村部建設(shè)必須達(dá)標(biāo)”，而據(jù)匡算，每個村部至少需要120萬元，縣里不可能拿出638×120=7.6億元經(jīng)費(fèi)來建設(shè)村部，因?yàn)楸O(jiān)利縣一年的財(cái)政總收入還不到10億元。“合村并組，成為解決問題的唯一出路”。
從2017年7月湖北省和荊州市召開基層黨建“整縣推進(jìn)”現(xiàn)場會，2017年8月初監(jiān)利縣即啟動合村并組改革工作，到2017年10月竟完成全部合村并組工作，速度不可謂不快，效率不可謂不高。
不過，問題恰恰就在這里。行政村是有特定歷史沿革的基層建制，行政村村民是經(jīng)過長期共同生活而具有共同文化與認(rèn)同的。行政村還是一級集體經(jīng)濟(jì)組織，典型是有村級資產(chǎn)和村級債務(wù)，在長期的基層治理實(shí)踐中，行政村內(nèi)往往形成了特定的政治生態(tài)，具有特殊的社會互動方式。行政村的基礎(chǔ)設(shè)施也往往是本村民集體農(nóng)民共同籌資籌勞進(jìn)行建設(shè)的。行政村是有歷史、有傳統(tǒng)、有文化、有認(rèn)同、有村民歸宿感、有集體經(jīng)濟(jì)（包括村級債務(wù)）、有特定政治與社會結(jié)構(gòu)、有愛恨情仇、有靈魂的中國農(nóng)村基層建制。行政村這個基層行政建制是極為嚴(yán)肅的國家政治體系中的重要且基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)，監(jiān)利縣竟然在極短的時(shí)間、以極不嚴(yán)肅的理由消滅了接近一半的行政村，而根本就沒有討論上級要求村部建設(shè)的目的何在。
顯然，省、市要求每個行政村要建300~500平方米村部，是為了讓行政村更好地為農(nóng)民服務(wù)，更好地發(fā)揮基層組織服務(wù)群眾的作用，提高基層組織服務(wù)群眾的能力。監(jiān)利縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，又是一個財(cái)政窮縣，上級要求監(jiān)利縣在三年內(nèi)為每個村建一個300~500平方米的村部，縣財(cái)政拿不出這筆錢來，監(jiān)利縣完全不用急著非得在一年內(nèi)建成全部村部（因?yàn)槭∈幸笠彩侨陜?nèi)），以及完全可以向上級實(shí)事求是地報(bào)告監(jiān)利縣財(cái)政困難，建村部可以分期實(shí)施，或標(biāo)準(zhǔn)稍微低一點(diǎn)，比如每個村部200平方米，或者請求上級給予經(jīng)費(fèi)支持，上級當(dāng)然也不會完全不考慮監(jiān)利縣的實(shí)際情況。顯然，監(jiān)利縣根本就沒有認(rèn)真考慮行政村這個基層建制的獨(dú)特性，沒有認(rèn)真征求群眾意見，而僅僅依據(jù)縣財(cái)政能力不能建638個村部，而決定將638個行政村合并為315個。這樣的合村決策，可謂真是只唯上，不唯實(shí)。本來建村部是為了增強(qiáng)農(nóng)村基層組織服務(wù)農(nóng)民的能力，現(xiàn)在卻可能變得更加脫離農(nóng)民群眾。隨便就敢對至少有幾十年傳統(tǒng)的已經(jīng)具有歷史價(jià)值的基層組織大撤大建，可以說缺少對事關(guān)一百多萬監(jiān)利農(nóng)民政治社會經(jīng)濟(jì)生活中大事的行政村的基本敬畏。說撤就撤，說合并就合并，如此任性的折騰，缺少了做重大決策中必須的基本的嚴(yán)肅，從而可能引發(fā)持續(xù)而嚴(yán)重的后果。
三、
我們暫且不討論行政村合并后必然有的長期而痛苦的磨合過程。我們僅討論合村后的村級治理問題。
按前述報(bào)道：“合村后多數(shù)村的人口規(guī)模為3000人至5000人，以4000人為主”，平均每個行政村的村域面積約10平方公里。
從人口規(guī)模來講，5000人的行政村，這個規(guī)模與全國很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口相差不多了。2017年暑假我調(diào)研的山西省五寨縣新寨鄉(xiāng)一共才7000人，從村域面積上講，監(jiān)利行政村的平均面積接近很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模，比如我曾調(diào)研的浙江紹興柯橋區(qū)安昌鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)面積為24平方公里，常駐人口大約10萬人。
行政村是我國的基層建制，村級黨組織是我國最基層的黨組織——黨支部，且村一級實(shí)行村民自治，村干部其實(shí)不是公務(wù)員，而是拿誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部，在行政村以下再無正規(guī)的組織，因此，村干部就具有極為重要的聯(lián)系村民群眾，掌握基層村民群眾狀況，了解基層群眾需求，反映基層群眾意愿的功能。同時(shí)，村干部也是向農(nóng)民群眾傳達(dá)上級指示，落實(shí)國家政策，解決群眾問題的最主要的基層干部。群眾的小事要村干部去辦，小事不出村，大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層的事情在基層解決好�；鶎又卫砗昧�，整個國家的治理才會好。
作為中國最基層建制的行政村，要了解群眾情況，解決群眾問題，落實(shí)中央政策，組織群眾建設(shè)自己的美好生活，學(xué)界的一個一般性的共識是行政村應(yīng)當(dāng)建在熟人社會的范圍內(nèi)，這個熟人社會中，農(nóng)民之間有共同的生產(chǎn)生活，相互比較了解，村干部熟悉村民，村民也熟悉村干部。農(nóng)村發(fā)生的任何事情甚至家長里短，農(nóng)民的任何需求，村干部在與村民共同的日常生活中就完全掌握了，從而就有了解決問題落實(shí)政策的前提，以及向上反映情況的前提。中央講，農(nóng)村基層要做到組織全覆蓋，工作全覆蓋，其中很重要的一點(diǎn)是基層組織應(yīng)當(dāng)建在農(nóng)村熟人社會這個層次上，這與支部建在連上是一個道理。如果基層行政建制脫離了村莊熟人社會，就不能說我們的農(nóng)村基層做到了組織全覆蓋，更不可能做到工作全覆蓋。
合并之前的行政村，一方面規(guī)模比較小，另一方面，經(jīng)過幾十年的磨合和村民之間的互動，行政村基本上形成為了一個熟人社會，成為了一個有效的基層治理單元。這個基層治理單元有共同的村莊認(rèn)同，有村集體的資產(chǎn)或債務(wù)，有共同生產(chǎn)與生活所形成的熟人社會網(wǎng)絡(luò)�，F(xiàn)在好了，僅僅因?yàn)榻ù宀窟_(dá)標(biāo)拿不出錢來，干脆將行政村合并。合并后的行政村，規(guī)模大了一倍，基層組織就離群眾遠(yuǎn)了一倍。而合并后的行政村要形成新的村莊認(rèn)同，成為一個新的熟人社會，就要經(jīng)歷很久很艱難的磨合，就會造成很多治理效率的損失。
而尤其讓人詫異的是，上級要求每個行政村投資120萬元以上建300~500m2的村部，這樣的村部不可謂不氣派，有了這樣氣派的村部，而全村只有5個村干部，這5個村干部恐怕就只能守在村部辦公，他們坐在建設(shè)很好的豪華氣派的村部辦公室，高高在上地辦公。他們坐班了，脫產(chǎn)了，也就完全脫離群眾了。這樣一來，農(nóng)村基層組織就完全喪失了與農(nóng)民群眾打交道的能力，喪失了了解農(nóng)民群眾需要的能力，喪失了動員群眾、爭取群眾的能力。
四、
合并以后的行政村規(guī)模太大，監(jiān)利縣將來的村級治理對策之一可能就是不得不在行政村以下再重建村民組一級。在取消農(nóng)業(yè)稅之后的鄉(xiāng)村體制改革中，湖北省取消了村民小組長。監(jiān)利縣合村之后，行政村人口太多，地域太廣，管理幅度遠(yuǎn)超過行政村正常的管理能力，因此就可能不得不重建村民小組一級，設(shè)立村民小組長。問題是，即使重新設(shè)立村民小組長，也很難彌補(bǔ)村干部脫離群眾所留下的組織空缺：不拿報(bào)酬或只拿有限誤工補(bǔ)貼的村民小組長，必然缺少做農(nóng)村基層工作的主動性。當(dāng)前中國農(nóng)村正處在極為快速的變革時(shí)期，各種新情況新問題層出不窮，國家也有越來越多新的農(nóng)村政策和支農(nóng)資源輸入農(nóng)村，這個時(shí)候正是緊密聯(lián)系農(nóng)民群眾的基層組織發(fā)揮作用大有作為的時(shí)期，監(jiān)利縣卻因?yàn)楹洗宥尰鶎咏M織脫離了群眾。而且，合村的原因僅僅是因?yàn)榭h財(cái)政拿不出修建高標(biāo)準(zhǔn)新村部的費(fèi)用。由此可見基層形式主義和官僚主義嚴(yán)重到了何等程度。
五、
2015年筆者曾到監(jiān)利縣做過調(diào)研，調(diào)研中，幾乎所有基層干部都強(qiáng)烈要求上級直面村級債務(wù)問題，都認(rèn)為村級債務(wù)已經(jīng)成為村級治理的最大困擾。稅費(fèi)改革前鎖定的村級債務(wù)，村均大約數(shù)十萬元，這些村級債務(wù)問題遲遲不予解決，導(dǎo)致基層組織不斷處在潰瘍狀態(tài)�，F(xiàn)在監(jiān)利縣按每個行政村120萬元預(yù)算來建村部，而繼續(xù)對真正影響基層治理的重大歷史與現(xiàn)實(shí)問題閉眼不看，仍然繼續(xù)“村級債務(wù)鎖定”，這樣的官僚主義和不實(shí)事求是是最讓人擔(dān)憂的�？h級政權(quán)的草率決策會動搖國家政權(quán)基礎(chǔ)。
六、
作為農(nóng)村基層建制的行政村，以下幾點(diǎn)尤其值得注意：
第一，對現(xiàn)存的基層行政建制要有充分的尊重，因?yàn)楝F(xiàn)存基層行政建制是農(nóng)民群眾通過共同生產(chǎn)生活而建立起來、而形成了認(rèn)同、而有了歸宿感的�；鶎邮烊松鐣怯袣v史積淀和文化內(nèi)涵的，是形成了村莊傳統(tǒng)與習(xí)慣的，而傳統(tǒng)是具有力量的。不到萬不得已不要隨便撤并，更不能象監(jiān)利縣這樣開玩筆式地進(jìn)行村莊合并。任何一個行政村的歷史都包含了農(nóng)民群眾的愛恨情仇，人生記憶，隨意撤并使所有農(nóng)民群眾都失去對基層組織的預(yù)期，造成對未來的不確定性。監(jiān)利縣委領(lǐng)導(dǎo)竟然只是為了減少建村部費(fèi)用就將全縣638個行政村合并為315個行政村，其任性的程度讓人難過。
第二，作為基層行政建制，村級組織是國家進(jìn)入農(nóng)村社會的最后一級組織，是支部建在連上的組織，這一級組織一頭聯(lián)系著千家萬戶的農(nóng)民群眾，一頭聯(lián)系著國家。有效的村級治理是國家有效治理的前提。正是村級治理有效，大量涉及群眾切身利益的小事在村莊一級得到解決，社會才會安定，國家治理才能有效。村級治理十分重要的一條是基層組織必須建立在熟人社會基礎(chǔ)上面。如果基層組織都已脫離熟人社會，脫離群眾，就會極大地降低國家行政體系向農(nóng)村社會滲透的能力，以及降低國家動員與號召農(nóng)民群眾的能力，從而極大地降低國家治理能力。一方面農(nóng)民的需求無法上達(dá)，一方面國家的惠農(nóng)政策難以下達(dá)。
第三，村干部最重要的工作不是坐班，坐在辦公室等農(nóng)民群眾來辦事，而是要深入到農(nóng)民群眾中去，了解他們的情況，解決他們的問題，向他們宣傳黨的政策�；鶎咏M織的陣地建設(shè)必須與村干部的主動性結(jié)合起來，否則，無論多么好的基層陣地也無法提高基層治理能力。
第四，地方政府要切實(shí)解決諸如村級債務(wù)等困擾基層治理的歷史遺留問題，而不能再繼續(xù)無視。地方政府尤其是縣級政權(quán)不僅要眼光向上，更要眼睛向下，實(shí)事求事地解決農(nóng)村基層治理中存在的各種問題。
2017年11月29日晚上
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