論農(nóng)村低保救助擴大化及其執(zhí)行困境*
（原文發(fā)表于《中國行政管理》2017年第2期）
陳文瓊 劉建平
[摘要] 農(nóng)村低保政策性救助逐漸擴大，體現(xiàn)為兜底對象擴大化和救助力度擴大化。但救助擴大并沒有帶來政策滿意度的增長，而是弱化，表現(xiàn)為基層群眾和政策執(zhí)行者均對農(nóng)村低保政策產(chǎn)生不滿。農(nóng)村低保政策執(zhí)行領(lǐng)域的程序調(diào)試和識別標(biāo)準(zhǔn)精確化除了對基層政策執(zhí)行者的權(quán)力空間起到了規(guī)制作用之外，并沒有化解由低保救助擴大化帶來的基層矛盾和低保政策的滿意度弱化困境，反而引起政策執(zhí)行成本的不斷疊加。研究認為問題核心是：低保救助擴大化帶來的政策總體性偏差，導(dǎo)致政策總體性指導(dǎo)原則失效。研究建議：首先農(nóng)村低保政策救助應(yīng)向最低生活保障的政策目標(biāo)回歸，縮減救助面；其次應(yīng)以政策內(nèi)救助為主，逐漸解除政策外附加的權(quán)利，以增強政策的相對獨立性。
[關(guān)鍵詞]：政策救助擴大化；政策目標(biāo)膨脹；政策對象偏離；政策環(huán)境敏感；政策外附加權(quán)利；政策滿意度
[中圖分類號]D035 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]
一、問題意識與研究綜述
自2007年農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)建立以來，其在具體運作中的效果和問題就一直是學(xué)界和政策界關(guān)注的重大問題。一個與常識判斷截然相反的現(xiàn)象構(gòu)成筆者持續(xù)關(guān)注了農(nóng)村低保問題最初的問題意識：即，政府在近十年的農(nóng)村低保政策實踐過程中的政策投入越來越大、政策執(zhí)行的越來越嚴格，卻并沒有帶來基層一片叫好，現(xiàn)實是，“不如取消政策”的情緒在基層政策執(zhí)行者和農(nóng)民中滋生并日益凸顯。
學(xué)界對農(nóng)村低保問題的關(guān)注主要聚焦在三個方面，它們的側(cè)重點分別是低保政策的三個基本要素，即對低保政策本身的研究；對低保政策對象與低保政策之間互動性的研究，以及對基層政策執(zhí)行者與政策對象和政策本身之間互動的研究。
低保政策的制度設(shè)計的關(guān)鍵點是城鄉(xiāng)二元的社會保障制度，尤其是城鄉(xiāng)二元的最低生活保障資金的負擔(dān)方式：農(nóng)村最低生活保障由地方政府承擔(dān)[1]，造成貧困問題嚴重的地方與地方財政能力匱乏之間形成悖論[2]，其后果是地方在執(zhí)行農(nóng)村最低生活保障制度時傾向于“以錢定人”，以控制農(nóng)村低保的覆蓋面同時控制差額補助金的數(shù)額[3]，從而導(dǎo)致農(nóng)村低保覆蓋面窄、救助力度低，效果甚微[4][5][6]。
關(guān)于政策對象和政策本身之間互動性探討的主要問題是我國貧困人口的瞄準(zhǔn)存在困難，而其癥結(jié)在于農(nóng)戶的家庭收入與城市相比不容易貨幣化、量化，進而標(biāo)準(zhǔn)化。鄧大松、王增文[7]指出農(nóng)村低保對象的識別應(yīng)該注意“硬制度”與“軟環(huán)境”的結(jié)合；汪三貴[8]指出“國家統(tǒng)計局估計的貧困人口和民政部門確定的低保人口在很大程度上是兩個不同的群體”，國家統(tǒng)計局估計的是經(jīng)濟上的貧困人口，而民政部確定的農(nóng)村低保人口主要是一些特殊的人群， 即殘疾人、慢性病人等沒有勞動能力的人口，這些人口中相當(dāng)部分的家庭的人均年收入水平并不低于貧困線；劉鳳芹、徐月賓[9]通過實證研究表明“收入貧困”僅獲得低保救助資源的31.86%。
立足于基層政策執(zhí)行者這一側(cè)面對農(nóng)村低保問題進行闡釋的核心觀點是，政策執(zhí)行者基于政策對象瞄準(zhǔn)的模糊性，將農(nóng)村低保政策資源轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨淼闹卫碣Y源，進而造成了一系列的錯位分配。郭亮[10]指出低保政策執(zhí)行過程中低保政策資源在某種程度上成為基層政權(quán)的一種治理手段，“低保要給平時配合工作聽話的村民，而至于哪些平時找茬的，他家里再窮也不會給他”；耿羽[11]在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)群眾反映低保分配不公，認為“不發(fā)下來還好些”這種資源輸入與群眾滿意度之間存在悖論的原因在于低保分配標(biāo)準(zhǔn)模糊、基層治理資源匱乏與“小私”邏輯充斥村莊造成的錯位分配；袁松[12]通過對個案村莊的低保評選過程進行分析指出稅改后基層治理資源匱乏即基層對村莊信息的壟斷權(quán)構(gòu)成了低保政策執(zhí)行者將這一政策資源用來維系公共權(quán)力的私人化運作；魏程琳[13]認為權(quán)力性關(guān)系和維穩(wěn)體制導(dǎo)致低保制度發(fā)生體制性異化，“關(guān)系�！�、“維穩(wěn)�！痹诨鶎痈刹繉⒌捅Ｕ哔Y源轉(zhuǎn)化為治理資源的異化過程中產(chǎn)生，導(dǎo)致很多本不該吃低保的人成為低保戶；印子[14]在此基礎(chǔ)之上從政策執(zhí)行的角度認為這是政策在實踐過程中行政的規(guī)則性被基層治理的非正式性和策略性消解的結(jié)果，導(dǎo)致“應(yīng)保未保、騙保、冒領(lǐng)”等政策執(zhí)行偏差。
認為統(tǒng)計局的估計對象或者絕對貧困人口和民政部門的實踐對象之間存在錯位的觀點具有啟示意義，但是既有研究卻沒有比較好的揭示其生成機制；認為基層治理資源匱乏導(dǎo)致基層治理消解低保政策執(zhí)行的觀點，雖然跳出了制度本身，將其放置于村莊場域中揭示低保政策執(zhí)行的實踐樣態(tài)，卻并不能解釋，為什么基層政策執(zhí)行者往往很多時候并不想要這個治理資源，因為低保對于村干部來說是“三天三夜都講不完的、讓人頭疼的工作”。
第一個視角下“低保指標(biāo)太少，覆蓋面太窄”這個基本判斷與筆者2013年以來輾轉(zhuǎn)河南、山東、浙江和湖北的農(nóng)村調(diào)查所獲得經(jīng)驗并不相符，低保指標(biāo)相對于農(nóng)村中真正的赤貧群體來說并不是太少而是太多了，以至于剩余的指標(biāo)需要在村莊中的相對貧困群體中分配，而這些剩余指標(biāo)相對于相對貧困群體而言，才真的是太少了。但是，對低保政策本身進行研究的視角仍然是筆者的基本立足點。
二、農(nóng)村低保政策救助擴大化：現(xiàn)象與路徑
農(nóng)村低保政策在近十年來的實踐中，最突出的現(xiàn)象表征是政策救助的擴大化，它通過兩個具體路徑得以實現(xiàn)，即以低保覆蓋率增長為核心的救助面的擴大化與通過政策內(nèi)差額補助增量和政策外附加權(quán)利增長實現(xiàn)的救助力度擴大化。
（一）指標(biāo)增長與救助面擴大化的數(shù)據(jù)表征
筆者將分別通過宏觀上的數(shù)據(jù)和以村為單位的微觀數(shù)據(jù)對農(nóng)村低保政策指標(biāo)增長與救助面擴大化進行驗證，其中宏觀上的數(shù)據(jù)源于中華人民共和國民政部各年度工作報告、國家統(tǒng)計局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，以及學(xué)界已有研究中使用的宏觀數(shù)據(jù)；微觀上的數(shù)據(jù)分別是筆者2015年9月在洋縣巷村和2015年12月在歸縣溪村駐村調(diào)查獲得的一手資料。
民政部官方網(wǎng)站上可獲取的民政部工作報告僅有2010至2015年這6個年度，2007年的農(nóng)村低保相關(guān)數(shù)據(jù)取自于雷曉康等2009年的研究，2009年的相關(guān)數(shù)據(jù)可根據(jù)2010年的報告進行推算，2008年的數(shù)據(jù)缺失。由此獲得農(nóng)村低保的相關(guān)宏觀數(shù)據(jù)詳見表1。
根據(jù)表1的數(shù)據(jù)可以測算出農(nóng)村低保近十年來的覆蓋率，農(nóng)村低保的覆蓋率由農(nóng)村低保人數(shù)除以農(nóng)村常住人口總數(shù)。因我國2007年開始在全國范圍內(nèi)普遍建立農(nóng)村最低生活保障制度，本文將2007年的數(shù)據(jù)作為分析的基本參考值。我國農(nóng)村低保覆蓋率在2013年達到最高值，即8.53，相較于2007年的4.99，增長了1.71倍之多；2015年的8.15也是2007年的1.63倍之多。
洋縣巷村全村總?cè)丝?399人，2007年時低保對象只有25人，低保對象最多的時候是2012年，共有56人，2014年有55人，2015年減少至47人。歸縣溪村全村人口4600人，2007年共有140個低保對象，2011年時低保對象增長至305人，此后一直到2014年都維持在300人至305人之間，2015年，當(dāng)?shù)卣蚍鲐毠ぷ鲏毫�，要求低保人�?shù)在前一年的基礎(chǔ)上減少10%，因為減少低保對象即減少貧困人口，因此溪村2015年低保人數(shù)銳降至249人。溪村的305人是2007年初始值的2.18倍，249人是2007年初始值的1.78倍。村域數(shù)據(jù)的增長情況某種程度上是宏觀覆蓋率增長的印證。
（二）救助力度擴大化：政策內(nèi)差額補助增量與政策外附加權(quán)利增長
由表1可見，農(nóng)村最低生活保障對每個保障對象的月均標(biāo)準(zhǔn)和月均補助金額都在逐年增長，從標(biāo)準(zhǔn)上來看，2015年的255元是2007年70元的3.64倍；從實際發(fā)生的差額補助情況來看，2015年的139元是2007年38.8元的3.58倍，只是排除了通貨膨脹之后，這些增長就顯得并不顯著。但這僅是農(nóng)村最低生活保障制度政策內(nèi)的救助力度增長，對于農(nóng)村低保對象而言，政策外附加的權(quán)利相對于政策內(nèi)的差額補助具有更顯著的重要性。
政策外附加權(quán)利中最典型的在于新農(nóng)村合作醫(yī)療制度（下稱新農(nóng)合）賦予農(nóng)村低保對象的權(quán)利。洋縣巷村的新農(nóng)合始于2006年，低保始于2007年，2007年時，新農(nóng)合賦予低保對象的權(quán)利主要有兩條，分別是免交參保金和相對于一般參保人更高的報銷比例；到2014年新農(nóng)合在前兩條權(quán)利的基礎(chǔ)上另外又賦予低保對象免除報銷門檻的權(quán)利，而一般的新農(nóng)合參保對象只有住院醫(yī)療花銷超過一定金額的部分才能參與報銷，與此同時，低保對象的最高報銷比例逐年上漲，到2015年已升至90%，少數(shù)地方甚至升至95%，而一般參保人的報銷比例遠低于此，最高的也只有65%。在當(dāng)前農(nóng)民普遍看不起病的政策環(huán)境下，這無疑是一個極好的通過政策捆綁賦予低保對象的權(quán)利。
除了新農(nóng)合之外，許多其他扶貧政策——如教育扶貧、大病救助、危房補貼等——因政策對象識別成本太高、獲取政策對象信息的成本太大，而紛紛選擇搭乘低保政策的便車，造成低保對象獲得了除低保底線救助之外的額外的權(quán)利，有學(xué)者將其概括為“勝者全得”。
三、分配不公與政策執(zhí)行困境
但吊詭的是，農(nóng)村低保救助擴大化理應(yīng)帶來基層和學(xué)界對該政策滿意度的提高，經(jīng)驗上呈現(xiàn)出來的結(jié)果卻正相反：農(nóng)村低保政策遭遇著愈益突出的困境和基層滿意度的負增長。高度敏感的政策環(huán)境是救助擴大的農(nóng)村低保在執(zhí)行過程中遭遇困境的重要背景，而困境的核心在于必然出現(xiàn)的政策資源分配不公。
（一）政策環(huán)境高度敏感與政策資源稀缺化
“農(nóng)村中的赤貧群體是最容易識別的貧困戶，他們連基本生存都難以維系，因而是全村人都公認的困難戶”，但往往，一個村里這樣的貧困戶并不多，最明顯的就是不如各村的低保對象多。比如在有1399人的經(jīng)濟條件較好的洋縣巷村，這樣的群體僅有4戶，共7人；在有著4600人的相對貧困的歸縣溪村，這樣的群體僅有130人，然而這兩個村的低保人數(shù)均大大超出其赤貧群體人數(shù)。
問題的關(guān)鍵就在于政策環(huán)境對超出赤貧群體部分的政策資源存在的高度敏感性，“低保標(biāo)準(zhǔn)的任何微小變化都將帶來低保目標(biāo)群體規(guī)模的巨大變化，即貧困線附近的低收入群體數(shù)量十分龐大”[15]，并且這種敏感性還因農(nóng)戶收入難以通過貨幣化來準(zhǔn)確的計算而具有的模糊性顯著增強。換言之，雖然村莊中的赤貧群體很少，但是比赤貧群體境況稍微好一點的相對貧困群體仍然十分龐大，且相互之間難以比較，超過赤貧群體的覆蓋率無法實現(xiàn)對龐大相對貧困群體的覆蓋。即，低保救助擴大化反而造成了低保名額相對于其目標(biāo)群體的相對稀缺化，且低保救助力度的擴大化強化了目標(biāo)群體對政策資源稀缺化的感知。
（二）標(biāo)準(zhǔn)空白化：從政策資源到治理資源的基層政策實踐
農(nóng)村低保政策執(zhí)行之初除了家庭人均年收入低于地方劃定的絕對貧困線的農(nóng)村居民之外并沒有額外制定詳細的識別標(biāo)準(zhǔn)，進而造成農(nóng)村低保覆蓋超出赤貧群體的部分無識別標(biāo)準(zhǔn)可以作為參考：因為農(nóng)村中家庭人均年收入在絕對貧困線以下的只有那些極容易識別的赤貧群體，而低保政策救助覆蓋的占比更大的相對貧困戶的家庭人均年收入均在絕對貧困線之上，即救助面擴大化造成了農(nóng)村低保政策執(zhí)行中識別標(biāo)準(zhǔn)的空白化。換言之，農(nóng)村低保政策覆蓋溢出赤貧群體的部分所面對的是一個很難辨別“誰更有資格吃低�！钡南鄬ω毨У娜后w，具體怎么分配，需要基層政策執(zhí)行者創(chuàng)造性的落實。
基層政策執(zhí)行者在創(chuàng)造性的落實過程中往往將農(nóng)村低保政策資源轉(zhuǎn)變?yōu)榛蚬蛩降闹卫碣Y源：在私人治理資源的邏輯下，容易產(chǎn)生“騙�！�、“空掛�！�、“人情�！焙汀瓣P(guān)系保”，造成低保政策資源的錯位分配；在公共治理的邏輯下，低保被轉(zhuǎn)換成致力于實現(xiàn)村莊公共衛(wèi)生的“環(huán)衛(wèi)保”和致力于實現(xiàn)村莊公共秩序的“積極分子�！�，而事實上公共治理資源也并不一定是致力于公共秩序的實現(xiàn)，不少只是以低保資源為手段擺平“上訪戶”和“釘子戶”實現(xiàn)政府工作目標(biāo)，因此，作為公共治理資源的低保容易產(chǎn)生“維穩(wěn)�！薄ⅰ安疬w�！保纱嗽诖迩f內(nèi)造成不良示范效應(yīng)。
將低保政策資源作為私人治理資源使用顯然明顯帶有分配不公的痕跡，而作為公共治理資源使用事實上也似是而非。原因在于，低保政策本來是保障公民生存權(quán)利使貧困人口獲得國民待遇的一種體現(xiàn)[16]，它不需要與任何責(zé)任義務(wù)捆綁，也不是用來“懲惡揚善”、“擺平矛盾”等實現(xiàn)基層治理者目的的治理工具，它只是國家對貧困人口進行救濟的一種手段。
（三）分配不公、政策滿意度弱化與基層矛盾增長
從農(nóng)村低保政策實踐來看，低保政策資源存在的分配不公可以分為兩種類型：其一是分配程序不公導(dǎo)致的，這種分配不公主要在政策執(zhí)行領(lǐng)域產(chǎn)生；其二是低保政策救助的覆蓋面相對于農(nóng)村相對貧困群體的稀缺化這一總體性局面下必然產(chǎn)生的分配不公，而與政策執(zhí)行過程無關(guān)。
第一類分配不公直接導(dǎo)致政策對象對基層政策執(zhí)行者的不滿，這種不滿很可能通過一定的方式宣泄出來，可以預(yù)見的是這種宣泄正形塑著基層治理的困境。從筆者調(diào)查所獲得的經(jīng)驗來看，基層群眾宣泄不滿的方式主要有兩種，一種是通過“要低�！�、“鬧低�！钡确绞竭M行積極宣泄，在當(dāng)前“不出事”的政府工作要求下，構(gòu)成了基層治理顯在的不穩(wěn)定因素；另一種是通過“不配合工作”、“唱反調(diào)”等方式進行消極宣泄，構(gòu)成了基層治理工作的困難。
第二類分配不公也因基層干群之間的不信任而向基層矛盾轉(zhuǎn)嫁。洋縣巷村的一個相對貧困戶說，“能吃低保的都是村干部有關(guān)系的（我沒吃上，因為我沒攀上關(guān)系）”，即使他們知道低保并不是村干部自己暗箱操作的，而是通過非常民主的程序選的，但因為單憑評上的人并沒有明顯的比沒評上的人貧困這一點，村民就有理由懷疑和不滿，并將此情緒轉(zhuǎn)嫁到基層干部身上。即，基層干部直接承擔(dān)著不受自己控制而必然產(chǎn)生的分配不公帶來的不穩(wěn)定因素，由此便能理解低保緣何從基層治理資源轉(zhuǎn)而成為基層治理困境。
農(nóng)村低保在當(dāng)前制度框架下必然產(chǎn)生的分配不公還在繼續(xù)構(gòu)筑著基層干群之間不信任的高墻，村民不信任村干部，說“不要低�！�，免得村干部拿著中央的錢送人情，都給他們討了好；村干部不信任村民，也說“不要低�！保驗榕逻x不上的人成為“為了要低保而鬧事的群眾”，自己擔(dān)驚受怕：這種不信任又反過來構(gòu)成了基層群眾工作難做的政治基礎(chǔ)，基層干部覺得村民“刁”、村民覺得基層干部“壞”的基層工作局面還在繼續(xù)惡化。
（四）政策調(diào)試、成本疊加與執(zhí)行困境
許多地方政府試圖通過嚴格的程序和衍生性評選指標(biāo)設(shè)置，使政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督做到有章可循，并以此化解政策資源分配不公及其帶來的基層矛盾。比如，山東L鎮(zhèn)要求低保人家里不能有太陽能，低保人要經(jīng)過村民代表大會投票評選。河南省甚至要求低保人家里不能有彩電、冰箱。湖北省歸縣各村的名額依舊多，評選導(dǎo)致的不滿也多，因此程序和各類指標(biāo)就設(shè)置的尤為復(fù)雜，“六比六看”和“八要八不要”是他們對低保戶進行識別的具體標(biāo)準(zhǔn)，甚至精確到了具體的六類大病才能被評為低保人；評選程序有兩種，分別是申請人提交申請后由申請人所在各村落戶長大會投票評選或者由全村召開的黨員、村民代表大會評選；政策執(zhí)行監(jiān)督也很嚴格，通過實地走訪、照相，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣民政局反復(fù)抽查審核之后才能通過，并且只要有群眾舉報，就要走訪調(diào)查實際情況，對不合格者予以取消。此外，為了防止基層對救濟款的截留，低保差額補助金統(tǒng)一由縣民政局建立檔案與低保人掛鉤，直接打卡。
政府為規(guī)制基層政策執(zhí)行者權(quán)力濫用而形成的這一系列程序和衍生性制度設(shè)置的后果是農(nóng)村低保政策的執(zhí)行成本疊加，包括對衍生性識別指標(biāo)和程序規(guī)范進行宣傳的時間、人力、財力成本；也包括基層政策執(zhí)行者按照日漸復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)和程序進行逐一操作和文件錄入的時間、人力和財力成本；還包括自上而下的反復(fù)檢查和信息錄入帶來的時間、人力和財力成本。但是這些成本耗費所帶來的效果并不明顯，由低保分配不公帶來的基層群眾對政策執(zhí)行存在的不滿并沒有消除，因為分配不公在現(xiàn)有的低保政策總體性框架下具有必然性。
因此，基層政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中，除了對“創(chuàng)新空間”被日漸嚴格的程序、精確的評選指標(biāo)和反復(fù)的政策監(jiān)督擠壓的所剩無幾有深刻的感知之外，對政策執(zhí)行困境的感知愈也益強烈，該困境由必然產(chǎn)生的分配不公所帶來的基層矛盾和政策滿意度弱化與不斷增加的執(zhí)行成本共同形塑。
四、執(zhí)行困境的癥結(jié)：農(nóng)村低保救助擴大化與政策初衷的總體性偏差
農(nóng)村低保政策執(zhí)行困境的癥結(jié)不在執(zhí)行領(lǐng)域，而在于政策本身發(fā)生了偏差，使得政策的總體性指導(dǎo)原則失效，具體表現(xiàn)為農(nóng)村低保政策救助擴大化帶來的政策對象偏離使政策總體性識別標(biāo)準(zhǔn)失效；帶來的政策目標(biāo)膨脹遭遇意料之中的政策能力不及而使政策陷入滿意度陷阱，在此過程中政策總體性目標(biāo)定位被遺忘；帶來的政策功能疊加導(dǎo)致農(nóng)村低保政策超負荷運轉(zhuǎn)，使農(nóng)村低保政策與其他社會保障政策相嵌套，導(dǎo)致政策運行的相對獨立性弱化：農(nóng)村低保政策執(zhí)行困境就產(chǎn)生于由救助擴大化帶來的近乎面目全非的政策后果之中。
（一）政策對象偏離與總體性識別標(biāo)準(zhǔn)失效
近年來在農(nóng)村調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的低保對象主要有兩個明顯的現(xiàn)象表征。
一是，農(nóng)村選出來的不是低保戶，而是低保人，這不符合人均年收入以家庭為基本會計單位進行核算的常識，造成一些低保人不僅并不比其他非低保對象的家庭經(jīng)濟條件差、甚至還要好一些的情況，由此使農(nóng)村低保政策最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)——即家庭人均年收入低于絕對貧困線——在執(zhí)行過程中被懸置。
二是，這些低保人絕大多數(shù)都是“不健康的人”，都屬于癡呆病傻的類型，如殘障患者、癌癥患者、慢性病患者等，是否“癡呆病傻”基本成為村民參選低保的唯一標(biāo)準(zhǔn)，唯一的例外就是因病、離異或其他意外喪失家庭主要勞動力的家庭也可參評。以下，以歸縣陳村的一個自然村為例，具體情況詳見表2。
表2 陳村4村落的低保人情況（4村落總?cè)丝?12人，152戶；低保人11人，低保戶9戶）
從表2可知，9戶“低保戶”中沒有一戶全戶獲保，且11個低保人，11個都屬于癡呆病傻的類型，而只有2人是真的貧困。由此可見，農(nóng)村低保對象在執(zhí)行中所瞄準(zhǔn)的目標(biāo)群體并不是家庭人均年收入低于絕對貧困線的貧困群體，而是農(nóng)村中除去明顯不符合衍生的識別標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的農(nóng)戶之外的其余農(nóng)戶中最不健康的人群，即農(nóng)村低保對象發(fā)生實質(zhì)性偏離。
低保對象偏離的第一步，是從“低保戶”到“低保人”的偏離，其發(fā)生機理在于：具有“勝者全得”重要性的政策資源過于稀缺，不能集中在少數(shù)幾戶，這是非常不公平的，按人分的方法能將救助資源惠及到更多的人：因而，農(nóng)村低保對象的這種偏離是救助擴大化在高度敏感的政策環(huán)境下發(fā)生的必然后果，而與衍生性規(guī)則的“規(guī)則彈性”[17]無關(guān)。
低保對象偏離的第二步也會接踵而至：既然以“低保人”為單位，且除了“大家公認的貧困戶”之外，大規(guī)模的相對貧困群體家庭經(jīng)濟條件差別不大，且計算家庭人均年收入因農(nóng)村收入難以貨幣化計量而不具有可操作性，因此，衍生的識別標(biāo)準(zhǔn)只能是容易在目標(biāo)群體中進行準(zhǔn)確甄別、能將大部分人排除在外且與救助重心相符的指標(biāo)，而“重病重殘”與衍生性識別標(biāo)準(zhǔn)的屬性相符。由此，低保對象發(fā)生了從貧困對象向“不健康的人”的偏離，這就是“民政部認定的低保人口會與統(tǒng)計局估計的貧困人口之間不重合”的發(fā)生機理。
（二）政策目標(biāo)膨脹與被遺忘的政策目標(biāo)定位
農(nóng)村低保政策目標(biāo)在執(zhí)行過程中發(fā)生目標(biāo)膨脹主要是指：農(nóng)村低保政策在制度設(shè)計之初的目標(biāo)定位本是對農(nóng)村生活水平達不到最低生活保障線的困難群眾進行“兜底”，保障他們獲得一個能夠被接受的生存狀態(tài)；但在當(dāng)前的政策實踐中，低保政策遠不止于兜底：它不僅在致力于讓貧困群體脫貧，還在預(yù)防可能“因病”或“因?qū)W”而產(chǎn)生的貧困。
因為，低保政策救助面的擴大導(dǎo)致政策對象偏離，使其不僅在救助絕對貧困人口，還在救助相當(dāng)數(shù)量并不貧困而只是有可能因為“不健康”而陷入貧困的人口，甚至是那些即使“不健康”也并不至于貧困的人口；使其不僅著力于解決救助對象的溫飽等政策內(nèi)認定的困難，還致力于解決因治病、求學(xué)等產(chǎn)生的政策外認定的困難。
許多政策研究者出于低保政策的救助力度無法防止困難群體“因病或者因?qū)W返貧”，而指出當(dāng)前的低保政策救助力度仍然偏弱，提 倡進一步增強低保政策救助力度[18][19]；出于低保政策的救助范圍無法涵蓋出于貧困線邊緣的群眾，而他們是很可能“因病或者因?qū)W致貧”的潛在政策救助對象，提倡進一步擴大低保的救助范圍[20]。然而政策界對農(nóng)村低保政策產(chǎn)生的這些期待已經(jīng)超越了政策定位的對絕對貧困人口生存權(quán)的兜底保障目標(biāo)，也超越了在這一目標(biāo)限定下所能獲得政策內(nèi)資源的能力范圍。簡單的說，脫貧和預(yù)防貧困本來不是作為兜底救助的農(nóng)村低保政策應(yīng)該負擔(dān)的，它們也超過了農(nóng)村低保所能擔(dān)負的程度，這一點必須得到重申。
（三）政策功能疊加與政策獨立性弱化
救助擴大的農(nóng)村低保政策除了發(fā)揮對生活于絕對貧困線之下的困難群體進行兜底救助的政策功能之外，還在實踐著由政策外權(quán)利捆綁附加的醫(yī)保功能、對殘疾人進行生活幫扶的社會保障功能、對上學(xué)困難的農(nóng)戶進行幫扶的教育保障功能等。
政策對象偏離導(dǎo)致低保對象的身份特征被復(fù)雜化，即他們不僅帶有低保政策本身賦予的貧困人口特征，雖然他們不一定貧困；他們還帶有“重病重殘者”應(yīng)該得到社會關(guān)懷的道德屬性，從而對其享受低保政策資源的正當(dāng)性產(chǎn)生迷惑，使得低保政策的功能不斷被道德話語追加的社會責(zé)任疊加。
政策外權(quán)利附加導(dǎo)致各類社會保障政策相互嵌套，當(dāng)前最為顯著的是“新農(nóng)合”制度、農(nóng)村殘疾人社會保障制度和教育保障制度等已經(jīng)同農(nóng)村低保制度發(fā)生功能性交叉——“新農(nóng)合”制度直接賦予低保對象參保的權(quán)利；殘疾人社會保障制度與低保制度交叉規(guī)定了被選為低保對象的殘疾人所能獲得的差額補助等級；教育扶貧的部分政策資源直接鎖定給予低保對象——這使得低保政策原本的功能被疊加的功能所混淆，甚至出現(xiàn)本末倒置的政策實踐效果，即低保政策外附加權(quán)利的重要性已經(jīng)超過政策內(nèi)差額補助的重要性：以致，農(nóng)村低保政策幾乎被當(dāng)前的救助擴大化及其實踐纏繞的面目全非，低保政策運作的相對獨立性極大弱化。
五、政策建議：“回歸”、“松綁”與構(gòu)建相對獨立的農(nóng)村低保政策
低保政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生了政策資源輸入越多、群眾越不滿、基層越混亂的悖論，筆者通過對農(nóng)村低保政策救助擴大化及其實踐的過程進行邏輯梳理，發(fā)現(xiàn)構(gòu)成該悖論的核心要素——即分配不公——在現(xiàn)有的低保制度框架下是必然產(chǎn)生的，衍生的程序和制度的復(fù)雜化雖然限制了基層政策執(zhí)行者的權(quán)力濫用，卻并沒有消除分配不公產(chǎn)生的必然性，反而相當(dāng)程度上增加了農(nóng)村低保政策的執(zhí)行成本。因此筆者認為，政策悖論生成的癥結(jié)并不在于政策執(zhí)行領(lǐng)域，而在于低保救助擴大化及其路徑本身帶來的政策總體性偏差，導(dǎo)致政策總體性指導(dǎo)原則失效，這也是政策執(zhí)行領(lǐng)域諸多調(diào)試辦法失效的癥結(jié)所在。
筆者以為，回歸低保政策的目標(biāo)定位和功能設(shè)定是當(dāng)下走出農(nóng)村低保政策悖論的第一步；唯有如此，鎖定真正需要幫扶的貧困人口和確定有效的救助范圍和救助力度才能有章可循。具體來講，當(dāng)前農(nóng)村低保政策調(diào)整可以著力于縮小救助面，增加政策內(nèi)給予單個低保對象的差額補助資金，以此提高救助效率。
此外，還應(yīng)該建立一個彼此獨立又互相支撐的社會保障制度體系：將醫(yī)療保障、殘疾人保障等低保的制度外功能逐漸從低保政策中剝離出去，以一個更加完善的醫(yī)療保障制度和殘疾人保障制度來承接，完成對相互嵌套的各類社會保障制度進行松綁，逐步恢復(fù)與建立農(nóng)村最低生活保障制度運作的相對獨立性。
總體來說，我國農(nóng)村的社會保障制度體系的建立和完善還任重道遠，學(xué)界和政策界的發(fā)力空間還很大。
基金項目：本文系教育部2014年重大攻關(guān)課題項目“完善基層社會治理機制研究”（項目編號：14JZD030）的研究成果。
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