評農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
賀雪峰
一、
2016年12月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》認(rèn)為：“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重大舉措”：《意見》要求：“針對一些地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權(quán)缺乏保障等突出問題，著力推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”；《意見》強(qiáng)調(diào)：“有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村等，應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下和村民委員會的支持下，按照法律法規(guī)行使集體資產(chǎn)所有權(quán)”；《意見》特別強(qiáng)調(diào)：“有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。改革主要在有經(jīng)營資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開展”，“農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體組織內(nèi)部進(jìn)行”；《意見》補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)：“適時(shí)完善集體土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面的法律制度”。
顯然，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的主要針對對象或要解決的主要問題集中在城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村。所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，主要是指沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)融入沿海城市帶且村莊已經(jīng)工業(yè)化的村莊，主要集中在長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，以及山東、遼寧、福建等省和北京、天津等市的部分農(nóng)村。這些城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村有兩個重要特點(diǎn)：第一個特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入高，是中國最富裕的村莊，其核心是有能力分享到農(nóng)地非農(nóng)使用增收益的好處，正是這些雖然村莊占比很少（占中國全部村莊的5%左右，最多不超過10%），村莊土地卻基本上都已非農(nóng)使用，而使這些村莊依靠區(qū)位優(yōu)勢獲得了其他一般農(nóng)業(yè)村莊所完全不具有的土地利益。要增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)收入，也只有這部分地區(qū)農(nóng)民才有機(jī)會增加。而恰恰這部分地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)有了很高的財(cái)產(chǎn)性收入，甚至已成為典型的土地食利者。這些村莊的農(nóng)民到底是應(yīng)算作農(nóng)民還是土地食利者，值得討論。
第二個特點(diǎn)是，這些城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村正好緊密包圍著中國經(jīng)濟(jì)增長極的城市，或正是城市及城市帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)張，在城市或城市帶形成了若干借勢得利的城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村。城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，是因其地利而獲得了城市經(jīng)濟(jì)增長的好處。也正是因?yàn)楂@得了這些好處，如何分享這些好處就成為這些村莊內(nèi)部各方利益主體爭奪的焦點(diǎn)，就成為要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的起點(diǎn)。相對來講，占全國90%以上的農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，因?yàn)闊o法分享到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的農(nóng)地非農(nóng)使用的好處，也就沒有各方利益主體對此好處的爭奪，也就缺少進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的動力。
除極少數(shù)例外，全國城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的集體經(jīng)營性收益都只是從集體土地和建筑上所收租金。這些村莊具有典型食利特征。
二、
當(dāng)前中國正處于史無前例的快速城市化階段。雖然有說法當(dāng)前已經(jīng)規(guī)劃了的城市建設(shè)面積已經(jīng)可以容納所有中國將來的進(jìn)城人口，但考慮到城市化從來不可能按地域均勻地展開，越來越多人口向大中城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)集聚是必然趨勢。也就是說，未來30年，中國城市化既是人口的城市化，也是土地的城市化，土地城市化的重點(diǎn)集中在大中城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)（沿海城市帶）。
因?yàn)橥恋夭豢梢苿�，未�?/span>30年土地城市化就是將之前農(nóng)業(yè)用途的土地用于城市建設(shè)，由此必然產(chǎn)生出巨大的農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益，如何分配巨額的農(nóng)地非農(nóng)使用收益，現(xiàn)在已經(jīng)在大中城市的城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)生激烈博弈，將來也一定會繼續(xù)有利益博弈。而正是未來利益博弈的方式將極大地影響中國城市化的質(zhì)量和中國現(xiàn)代化建設(shè)的好壞。
在改革開放以來的30多年，中國城市化已經(jīng)獲得了長足的進(jìn)展。人口城市化必然帶來的土地城市化，造成之前農(nóng)地非農(nóng)使用的巨大增值收益。各方利益主體在如何分享這部分增值收益進(jìn)行了激烈的利益博弈，這些利益博弈最典型地表現(xiàn)就是頻頻見諸報(bào)端和網(wǎng)絡(luò)的征地拆遷引發(fā)的群體性事件乃至傷人死人的惡性事件。甚至農(nóng)民上訪當(dāng)中有大約一半與征地拆遷有關(guān)。
不過，在中國特有的土地制度下面，當(dāng)前城市化中，農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的分配，基本上形成了國家與農(nóng)民之間的均衡，一方面，納入到城市化范圍的城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村莊已經(jīng)從城市化中獲得了巨大利益，他們已經(jīng)成為了中國最富裕的農(nóng)民，且他們不是依靠自己勞動或從事風(fēng)險(xiǎn)投資未獲得的收益，而是坐享土地非農(nóng)使用的增值收益。另一方面，地方政府不僅順利地將之前的農(nóng)地征收為了城市建設(shè)用地，而且在土地非農(nóng)使用過程中獲得了土地財(cái)政收入，正是土地財(cái)政收入為地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了可能。
現(xiàn)在的問題是，城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民對土地非農(nóng)使用增值收益有著越來越強(qiáng)大的興趣，他們希望有更大的利益分享，且他們正在獲得更大的利益分享。城中村改造中，一個城中村改造就可以改造出數(shù)十戶億萬富翁、幾乎所有農(nóng)戶都成為千萬富翁的報(bào)道已經(jīng)很多了。恰好處于城市建設(shè)推進(jìn)面上的釘子戶坐地要價(jià)，并且不惜博命來要巨額征地拆遷補(bǔ)償，地方政府為了不發(fā)生惡性事件，要么暫緩建設(shè)，要么給予巨額好處。暫緩建設(shè)對于城市發(fā)展來講是致命的，而給予一戶補(bǔ)償，今后所有恰好處在城市發(fā)展推進(jìn)面上的農(nóng)戶就都可以要求巨額補(bǔ)償，這個巨額補(bǔ)償不僅超過此處地塊的農(nóng)業(yè)收益，而且超過此處地塊的建設(shè)用地市值，因?yàn)檫@是坐地要價(jià)。
也是因此，地方政府不可能隨意滿足任何一個釘子戶的巨額要價(jià)，又不可能讓城市建設(shè)永遠(yuǎn)暫緩下去，因此就會有地方政府與釘子戶的斗智斗勇，就有可能在斗智斗勇的博弈中有一方失手甚至造成了雙方都不愿意出現(xiàn)的惡性事件。大部分斗智斗勇都以雙方可以接受的結(jié)果來結(jié)束，少數(shù)斗智斗勇造成嚴(yán)重后果，這個嚴(yán)重后果成為之后雙方斗智斗勇所必須考慮的博弈策略的內(nèi)在部分。
在中國如此快速的城市化過程中，在如此巨大的土地非農(nóng)使用增值收益的分配博弈中，不出現(xiàn)任何沖突及惡性事件是不可能的。過去30年中國城市化進(jìn)程中只出現(xiàn)了如此有限的惡性事件，這才是讓人奇怪的。
當(dāng)然，代價(jià)也是巨大的，其中一個代價(jià)就是，在當(dāng)前中國城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了一個若隱若現(xiàn)的龐大土地食利階層，尤其是一些特大城市的城中村和珠三角核心地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民既沒有投入勞動又沒有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，卻獲得了數(shù)以千萬計(jì)的財(cái)富。更糟糕的是，這個食利群體正在迅速擴(kuò)大。本來中國社會主義革命已經(jīng)消滅了土地私有制，從而消滅了土地食利者階層產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)。
三、
這些已經(jīng)或正在獲得巨額農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，因?yàn)橥恋丶w所有，如何分享這些土地收益，村社內(nèi)部就會產(chǎn)生出博弈的力量。有兩種博弈，一種是成員權(quán)的博弈，一種是管理權(quán)的博弈，從成員權(quán)上講，誰應(yīng)當(dāng)享受土地利益及享受多少，就會有各種爭執(zhí)，典型如外嫁女問題，再如私生子問題。地方習(xí)慣法與國家法之間還會有巨大差異，是按村民自治還是依國家法律之間也有巨大張力。從管理權(quán)來講，管理層利用權(quán)力來謀取個人好處十分普遍，城中村選舉村干部，賄選之普遍和嚴(yán)重已是公開的事實(shí)。
因此之故，占比極小的城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，卻有著與其數(shù)量完全不相稱的各種沖突和矛盾，相當(dāng)部分沖突和矛盾溢出村莊，走向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市區(qū)、省市甚至到了北京。為解決這些村莊內(nèi)部的治理問題，地方政府開始進(jìn)行股權(quán)量化固化的試點(diǎn)，嘗試建立股份合作社，建立基于明晰股權(quán)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，甚至嘗試進(jìn)行“政經(jīng)分離”�！兑庖姟肪褪俏×酥叭嬉呀�(jīng)進(jìn)行各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成和出臺的。
這樣一來，在城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村就可能通過改集體性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)合作社為股份制的股份合作社，通過建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，作為股民的村社集體成員就有了十分清晰的通過股民大會—股民代表大會—董事會、監(jiān)事會—董事長、監(jiān)事長來控制股份合作社職業(yè)經(jīng)理人的治理結(jié)構(gòu)，從而防止村干部的貪腐，又避免了村莊成員權(quán)有關(guān)的各種爭執(zhí)。
通過明晰產(chǎn)權(quán)、量化固化產(chǎn)權(quán)建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，村社集體成員就有了有效控制職業(yè)經(jīng)理人，實(shí)現(xiàn)利益最大化的能力。
四、
而幾乎所有城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，股份合作社的經(jīng)營性資產(chǎn)的收益都是用于非農(nóng)使用的土地及土地上的建筑（廠房酒店等等），土地租金收益相對穩(wěn)定，且土地租金幾乎是公開的，其中可以經(jīng)營的從而可以擴(kuò)大的空間有限。最大的獲利空間來自兩個方面，一是在城市化背景下面，村莊農(nóng)地遲早要變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益如何分配大有文章可做。二是城市建設(shè)項(xiàng)目要落地，因此要對建設(shè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的住宅建筑拆遷，拆遷后如何補(bǔ)償就也有文章可做。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之前，農(nóng)村土地集體所有，按《土地管理法》，集體土地必須經(jīng)由國家征收才能變成建設(shè)用地，國家按土地原有用途給予不超過30倍的補(bǔ)償。土地集體所有是土地公有制的一種特殊形式，且集體土地是生產(chǎn)資料而非財(cái)產(chǎn)，國家有權(quán)力決定土地如何使用。同時(shí)，村干部包括村黨組織負(fù)責(zé)人是黨和國家在村莊中的領(lǐng)導(dǎo)，要服從上級安排的行政任務(wù)。正是權(quán)利和收益相對模糊的土地集體所有制和不同于職業(yè)經(jīng)理人的村黨支部與村委會干部，使得這些地區(qū)在城市化進(jìn)程中可以相對順利地征收土地和調(diào)整土地用途包括拆遷房屋以讓城市建設(shè)項(xiàng)目（如城市輕軌）落地，從而保證了城市化的順利推進(jìn)。
換句話說，當(dāng)前中國城市化進(jìn)程中形成了相對均衡的、問題不是太大的博弈格局。地方政府推進(jìn)城市化和城市推進(jìn)面上的農(nóng)民的博弈，是以土地集體所有和現(xiàn)有不同于職業(yè)經(jīng)理人的村干部為基礎(chǔ)的。某種意義上，當(dāng)前地方政府推進(jìn)城市化是在與農(nóng)戶個人博弈，而不是與高度組織起來的農(nóng)民群體博弈。
五、
現(xiàn)在的問題是，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過股數(shù)量化固定明晰產(chǎn)權(quán)，通過改經(jīng)濟(jì)合作社為股份合作社，通過建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，通過職業(yè)經(jīng)理人的引入（股份合作社獨(dú)立于村黨組織及村委會），就將過去村社集體的所有成員通過明晰產(chǎn)權(quán)與職業(yè)經(jīng)理人連結(jié)起來，就形成了清晰的共同利益。為了獲得更多土地增值收益，村社集體共同體成員社會強(qiáng)有力地集結(jié)起來與地方政府博弈，從而從根本上改變了過去地方政府在推進(jìn)城市化進(jìn)程中與農(nóng)民個體博弈的基礎(chǔ)。組織起來的為獲取巨大土地增值收益的農(nóng)民村社群體。具有巨大的行動能力，之前對付個別釘子戶就已有點(diǎn)力不從心的地方政府在面對高度組織起來謀取利益最大化的村社共同體時(shí)，就只可能敗下陣來。這些特定區(qū)位的高度組織起來的農(nóng)民群體，不只是要求所有土地非農(nóng)使用的增值收益，而且會坐地要價(jià)，要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出土地市值的額外利益。
這樣的高度組織起來的具有行動能力要求超額土地非農(nóng)使用收益的社區(qū)性農(nóng)民群體，就是反動的、腐朽的土地食利者集團(tuán)，就成了土圍子。
而這些土圍子正好位于中國城市化的各個推進(jìn)面上或正是處在城市化推進(jìn)面上，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革才造成了這些土圍子。
這些能力強(qiáng)大的由食利者構(gòu)成的土圍子將葬送中國城市化和中國現(xiàn)代化。
六、
因此，在中國完成土地城市化之前不能貿(mào)然推動所謂農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。當(dāng)前走在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革前面的珠三角核心農(nóng)村的改革已經(jīng)改出了大量土地食利者，是嚴(yán)重教訓(xùn)。
將珠三角農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革上午教訓(xùn)作為經(jīng)驗(yàn)在全國推廣，將導(dǎo)致嚴(yán)重后果。
2017年1月3日上午
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