當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 調(diào)查研究 >> 鄉(xiāng)土隨筆 >> 上海近郊農(nóng)村宅基地有序退出是如何可能的？
————以上海市鎮(zhèn)郊村為考察對(duì)象
孫敏
（武漢大學(xué)歷史學(xué)院 湖北武漢）
在上海市近郊農(nóng)村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)上海近郊農(nóng)村的宅基地退出非常有序。其中，Q村和C村在郊野公園的項(xiàng)目下全體村民參與宅基地置換，W村在萬(wàn)畝農(nóng)田的項(xiàng)目下部分農(nóng)民參與，而D村放在郊野公園的第二期，還未參與其中。盡管不同村莊參與宅基地置換的時(shí)間有先后、范圍有大小，但是，總體表現(xiàn)為已經(jīng)參與置換的農(nóng)戶不后悔、未參與置換的農(nóng)戶盼動(dòng)遷。且在該地區(qū)長(zhǎng)達(dá)十年的宅基地置換的過(guò)程中，沒(méi)出現(xiàn)農(nóng)戶與政府的激烈對(duì)抗，而是農(nóng)戶與政府的積極互動(dòng)，形成了一種上下和諧、井然有序的宅基地置換。本文基于實(shí)地調(diào)研的情況，認(rèn)為以下四個(gè)方面是上海市近郊農(nóng)民有序退出宅基地關(guān)鍵，對(duì)這四點(diǎn)的把握將有利于認(rèn)識(shí)近郊農(nóng)村宅基地退出的內(nèi)部機(jī)制和上海市宅基地退出的地方性因素。
（一）宅基地功能的退化與轉(zhuǎn)換
上海作為中國(guó)改革開(kāi)放的重點(diǎn)城市，臨近工業(yè)鎮(zhèn)的近郊農(nóng)村因其特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，其宅基地的功能在工業(yè)化的歷史進(jìn)程中發(fā)生了轉(zhuǎn)化：宅基地的生產(chǎn)輔助功能逐步消失，而宅基地的營(yíng)利功能逐步顯現(xiàn)。
農(nóng)村宅基地的功能，在一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的村落中，其至少承擔(dān)兩項(xiàng)基本功能：生活居住功能和生產(chǎn)輔助功能。居住功能即宅基地上的房屋建筑，這是一家一戶“日落而息”的場(chǎng)域。生產(chǎn)輔助功能則附著在宅基地的場(chǎng)院和附屬房之上。場(chǎng)院是農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中最后一環(huán)——曬谷的必需空間，它是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的完結(jié)的地方。附屬房則是農(nóng)戶存放基本農(nóng)具、喂養(yǎng)牲畜家禽的空間，是生產(chǎn)農(nóng)副業(yè)價(jià)值的場(chǎng)所。這兩者對(duì)分散的小農(nóng)家庭的生產(chǎn)生活有著必要的補(bǔ)充作用。上海農(nóng)村宅基地的這兩大傳統(tǒng)功能一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代。
20世紀(jì)90年代，鄧小平南巡談話，加快了改革開(kāi)放的步伐。順勢(shì)而來(lái)的大量工廠企業(yè)進(jìn)駐嘉定區(qū)，外岡鎮(zhèn)和安亭鎮(zhèn)成為當(dāng)?shù)毓I(yè)產(chǎn)值較高的區(qū)域。持續(xù)的工業(yè)發(fā)展提供了充足的工業(yè)崗位，促使本地農(nóng)民一步到位地完成了社會(huì)角色的轉(zhuǎn)變，由“既不離土也不離鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤半x土不離鄉(xiāng)”的產(chǎn)業(yè)工人。本地農(nóng)民大規(guī)模地脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，直接表現(xiàn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。調(diào)研的四個(gè)村莊，農(nóng)戶從90年代初私下流轉(zhuǎn)土地給外來(lái)種田戶，到2000年以后逐步流轉(zhuǎn)給村集體，再由村集體反租給外地種田大戶，到2010年左右農(nóng)民承包地全部流轉(zhuǎn)給村集體，并用土地?fù)Q保障的方式——“農(nóng)�！蓖呓狻巴诵堇限r(nóng)”收回承包地的社會(huì)性基礎(chǔ)，從而保證農(nóng)民的承包地可以長(zhǎng)期穩(wěn)定地保留在村集體。因此，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，女55歲、男60歲以上的“退休”農(nóng)民每月領(lǐng)取1420元的養(yǎng)老金，而沒(méi)有退休的農(nóng)民則每年領(lǐng)取來(lái)自承包地的流轉(zhuǎn)租金。農(nóng)村中無(wú)論是中青年還是老人，持續(xù)的工業(yè)發(fā)展和健全的農(nóng)村社保，為個(gè)體農(nóng)戶在整個(gè)生命周期內(nèi)完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了前提和保障，隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而附著的宅基地生產(chǎn)輔助功能，必然會(huì)隨農(nóng)民的非農(nóng)化而逐步消失。
另外，進(jìn)廠務(wù)工不僅僅是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，還有大量的外地農(nóng)民工。這些外來(lái)務(wù)工人員便成為周邊農(nóng)村閑置房屋最主要的消費(fèi)者。C村年租金最高可達(dá)700多萬(wàn)，由230戶分享，每戶每年的平均收入可達(dá)3萬(wàn)多。由C村和Q村動(dòng)遷后，W村的房租迅速上漲，當(dāng)?shù)?/span>25㎡的小平房房租由2014年150元/月猛漲到2015年300元/月�？梢�(jiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入的兩大來(lái)源，其一是來(lái)自工業(yè)勞動(dòng)所得的工資，其二是來(lái)自宅基地附屬房上的租金收入。用農(nóng)戶自己的話來(lái)講就是“以前養(yǎng)豬的現(xiàn)在用來(lái)養(yǎng)人了”，宅基地附屬房的房租收入正是宅基地營(yíng)利功能具體表現(xiàn)。
但宅基地置換后并沒(méi)有消解農(nóng)村宅基地上的基本功能和新增功能。首先，置換的樓房具有兩證，基本的居住功能是完整的。更重要的是，因兩證齊全，可以合法商品房身份直接參與市場(chǎng)交換。其次，新增的營(yíng)利功能，因?yàn)楫?dāng)?shù)貐⑴c置換的農(nóng)戶基本上都能換到3套房以上，至少是大中小各1套，其中大套120㎡、中套80㎡、小套60㎡。而老人只需住一套，剩下的房子，他們依然可以出租營(yíng)利，租金也會(huì)比在農(nóng)村里的25平米的小平房更高，當(dāng)然其前提是要有充足的客源。農(nóng)民的切身利益在宅基地置換后并未受損，這是農(nóng)民積極參與的內(nèi)在動(dòng)力。
從當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶宅基地功能的變遷來(lái)看，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的宅基地功能隨著當(dāng)?shù)毓I(yè)的發(fā)展，其輔助性的生產(chǎn)功能逐步消失，取而代之營(yíng)利性功能，通過(guò)宅基地置換，在保證基本的居住功能的前提下，營(yíng)利功能不僅沒(méi)有削弱反而可能增強(qiáng)，農(nóng)民上樓自然有其內(nèi)在的積極性。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地功能的退化與轉(zhuǎn)換為宅基地置換提供前提條件。
（二）自愿原則：無(wú)壓力的“動(dòng)遷”而非“拆遷”
宅基地置換屬于上海市各級(jí)政府的自選動(dòng)作，是地方政府為滿足農(nóng)民需求而實(shí)施的一項(xiàng)惠民工程。它本身并不屬于任何征地拆遷的項(xiàng)目。外岡鎮(zhèn)的宅基地置換已有10年歷史，鎮(zhèn)政府的初衷是改善農(nóng)民的居住環(huán)境，通過(guò)宅基地置換創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)讓農(nóng)民進(jìn)城上樓。因此，在宅基地置換中，政府首先確立的第一原則為農(nóng)戶自愿原則，讓農(nóng)民自主選擇是否參與置換，“給農(nóng)民選擇才是給農(nóng)民權(quán)利”。其政策目標(biāo)的單純性決定了宅基地置換的彈性空間的大小。
在調(diào)查中，全村參與宅基地置換的Q和C都存在不愿意動(dòng)遷置換的，其中徐秦285戶中有12戶、陳周254戶有26戶沒(méi)有參與。他們不愿動(dòng)遷置換的原因可歸納為兩大類(lèi)：第一，是對(duì)置換方案中某些具體規(guī)則不滿。比如無(wú)證的宅基地面積不參與置換、非農(nóng)戶口的家庭成員不能參與置換等。第二，家庭內(nèi)部矛盾無(wú)法解決型。家庭矛盾主要表現(xiàn)為宅基地置換后多套房子在兄弟之間、父子之間分配不平衡。對(duì)財(cái)產(chǎn)分配達(dá)不成一致的協(xié)議，置換后家庭矛盾就會(huì)顯化，家庭關(guān)系有可能因此破裂，因而，這些農(nóng)戶就選擇“懸置”的方式，暫時(shí)不參與動(dòng)遷置換。
而宅基地置換置換過(guò)程中落到實(shí)處的自愿原則，不至于讓村干部動(dòng)用各種手段或“利誘”或“威逼”著他們動(dòng)遷置換，遂能夠?yàn)檫@些“不愿”或“無(wú)法”置換的家庭提供可選擇的空間。村干部因該項(xiàng)目不在上級(jí)部門(mén)的考核范圍內(nèi)故而不涉及其切身的利益的情況下將選擇權(quán)給農(nóng)戶。因此，在無(wú)上級(jí)考核壓力下的基層組織就不會(huì)采取激進(jìn)的、強(qiáng)硬的手段迫使不愿意的農(nóng)戶動(dòng)遷。另外，村里還為這些不愿意動(dòng)遷的農(nóng)戶保留基本的生活條件，“到戶的自來(lái)水、電、道路等都為他們保留，不會(huì)因其他農(nóng)戶的撤離而斷電、斷水、斷路。”因此，宅基地置換的自愿原則，即為基層村干部的“不逼”也為特殊農(nóng)戶的“不鬧”提供了可以斡旋的彈性空間。宅基地置換過(guò)程出現(xiàn)的各種矛盾可以在這一彈性空間中或消解、或懸置，從而避免了干群矛盾、家庭矛盾的激化和顯化。
（三）政策資源——規(guī)范的宅基地管理
從宅基地的歷史來(lái)看，當(dāng)?shù)卣畬?duì)宅基地的長(zhǎng)期的規(guī)范管理為宅基地置換提供有效的政策資源。當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村宅基地管理，可分為三個(gè)階段：第一階段，80年代發(fā)證，將農(nóng)民宅基地面積清晰化、合法化。第二階段，90年代規(guī)范，宅基地政策趨緊，通過(guò)規(guī)范管理舊宅翻建和新宅審批，在滿足農(nóng)戶剛性需求的情況下，控制農(nóng)民建房的速度和面積，實(shí)現(xiàn)戶均面積均等化。第三階段，2000年后收權(quán)，宅基地審批權(quán)上收到區(qū)、市兩級(jí)，對(duì)宅基地的控制具體化、制度化，很大程度上抑制了農(nóng)戶在宅基地上建新房的積極性。三個(gè)階段的管理對(duì)目前的宅基地置換提供了政策資源：
其一，80年代宅基地證的頒發(fā)，為宅基地置換的面積提供了法律依據(jù)。宅基地置換明確規(guī)定能夠參與置換的面積是有證面積，無(wú)證面積不在置換范圍內(nèi)，而只其附屬物進(jìn)行賠償。宅基地置換過(guò)程中，政府堅(jiān)持這一底線原則，就消除了農(nóng)戶在宅基地置換的面積上與政府討價(jià)還價(jià)的空間。
其二，90年代通過(guò)控制農(nóng)民建房的面積，實(shí)現(xiàn)戶均面積均等化，為宅基地置換提供了相對(duì)平衡的利益關(guān)聯(lián)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的有證宅基地面積，基本上按人均60㎡的原則審批舊宅翻建和新宅新建的房屋建筑面積，并對(duì)房屋的長(zhǎng)、寬、高進(jìn)行嚴(yán)格控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所甚至與建房的施工隊(duì)鑒定相關(guān)協(xié)議，迫使其按照審批的圖紙建房。通過(guò)這種方式，一個(gè)村之中，農(nóng)戶和農(nóng)戶之間的有證宅基地面積差別不大，這種均等化的置換面積有利于形成一種相對(duì)平衡的心態(tài)，“大家置換的面積都差不多，都是3-4套，也就沒(méi)有什么好爭(zhēng)的”。大家不爭(zhēng)，是因?yàn)榇蠹叶家粯�，宅基地置換的有證面積在村民看來(lái)是基本公平的。正因?yàn)椤疤?yáng)照到的地方都一樣”這一規(guī)范管理遺留下來(lái)的由制度塑造的公平話語(yǔ)，使村民之間在置換中并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的“人比人”的惡性利益競(jìng)爭(zhēng)。
其三，宅基地的審批權(quán)上收導(dǎo)致農(nóng)戶宅基地的審批成本增加，進(jìn)而減弱了農(nóng)民在村莊內(nèi)進(jìn)行宅基地更新的動(dòng)力，而增強(qiáng)了在村莊外更新的動(dòng)力。審批成本的增加表現(xiàn)在時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，而這兩大成本則由審批程序的復(fù)雜程度決定。以前農(nóng)民宅基地的變更只需在村、鎮(zhèn)兩級(jí)審批，村里通過(guò)農(nóng)建員上報(bào)給鎮(zhèn)里的土管所，由他們審批即可。2000年后，則需層層上報(bào)，審批的程序增多，各項(xiàng)審批費(fèi)用增加。而且，隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃越來(lái)越細(xì)致，農(nóng)民在宅基地上的支配權(quán)越來(lái)越小，如：宅基地范圍內(nèi)不得違建，原宅翻建的有證面積越批越小，等等。這些因素導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)村更新宅基的動(dòng)力逐漸弱化，盡管他們現(xiàn)在有一定的經(jīng)濟(jì)能力可以在農(nóng)村建更大更舒適的別墅。當(dāng)改善居住的欲望無(wú)法在農(nóng)村的老宅基地上實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)民遂將重心轉(zhuǎn)移到進(jìn)城買(mǎi)房上，尤其是當(dāng)?shù)氐哪贻p人，這為宅基地置換提供了“離土且離鄉(xiāng)”的心理基礎(chǔ)。
綜上所述，上海市近郊農(nóng)村宅基地置換之所以表現(xiàn)出農(nóng)戶與政府積極互動(dòng)的局面主要建立在宅基地功能的轉(zhuǎn)變、宅基地置換權(quán)自主、宅基地管理到位的基礎(chǔ)之上。在不損害農(nóng)民的切身利益的前提下，保障農(nóng)民自主選擇的彈性空間，利用宅基地規(guī)范管理的政策性資源，有策略、有原則、有底線推進(jìn)宅基地置換，是上海市近郊農(nóng)村進(jìn)行村莊更新、改善農(nóng)村環(huán)境的重要途徑之一。
文發(fā)表于《中國(guó)土地》第10期
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