城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視閾下的地票制度完善研究

劉 銳[1]

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 610064）

摘要：從級差地租的角度思考，地票制度不是市場經(jīng)濟(jì)行為，而是政府財政的再分配。地票制度的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，決定了其市場化之路不可能走得太遠(yuǎn)。從土地指標(biāo)生產(chǎn)過程和農(nóng)民建新拆舊實踐看，地票制度的成績是以土地為媒介的轉(zhuǎn)移支付，為農(nóng)村公共品供給和農(nóng)民生活改善提供了基礎(chǔ)。地票制度的問題是對新村居民點建設(shè)不夠重視，對村莊的生產(chǎn)性特征不夠關(guān)注，對農(nóng)民的社會福利思考不多。以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，實現(xiàn)農(nóng)村資源輸入與農(nóng)民參與積極性相結(jié)合，地票制度可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上走得更遠(yuǎn)更好。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌  地票制度  土地性質(zhì)   實踐機(jī)制   農(nóng)村規(guī)劃  

重慶市2007年批準(zhǔn)成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)后，就在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”上做著各種探索。為實現(xiàn)“大城市帶動大農(nóng)村”的目標(biāo)，重慶市以“戶改”、“土改”、“房改”作為改革突破口，其中，“土改”以地票交易為基礎(chǔ)。本文擬以重慶秀縣調(diào)查為基礎(chǔ)，廓清地票制度的性質(zhì)，探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的合理路徑。

一、問題提出

按照《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第18條規(guī)定，地票是指“農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)用的用地指標(biāo)”。源于地票交易實踐的顯著績效及相較于增減掛鉤的制度創(chuàng)新，學(xué)界對地票制度的要素組合模式和產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，一方面從戰(zhàn)略高度給予高度評價，一方面從制度完善的角度指出實踐不足。我們依據(jù)研究內(nèi)容和旨趣的差異，將地票制度研究分為以下三個方面：

一是地票的制度主義研究。相關(guān)研究認(rèn)為，地票制度承襲了增減掛鉤指標(biāo)置換的基本理念，但在制度設(shè)計、空間置換、農(nóng)民自主等方面都要優(yōu)于增減掛鉤，具體說來，它優(yōu)化了土地和產(chǎn)業(yè)要素組合機(jī)制，使土地級差收益得到充分實現(xiàn)^[1,2]。而作為改革措施，地票制度存在耕地保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、國家宏觀調(diào)控等風(fēng)險^[3,4]。

二是地票性質(zhì)功能的研究。相關(guān)研究認(rèn)為，地票是一種指標(biāo)象征，一個權(quán)利代表，具有特殊的法律性質(zhì)^[5,6]，地票在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地市場，完善耕地占補(bǔ)平衡，促進(jìn)縮差共富等方面，發(fā)揮著重要作用。改良農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，發(fā)揮政府管理服務(wù)職能，健全地票利益的分配機(jī)制，是促進(jìn)地票制度良性發(fā)展的關(guān)鍵^[7,8]。

三是地票交易機(jī)制的研究。相關(guān)研究認(rèn)為，地票交易的實質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，地票交易不僅會造成土地流動的“馬太效應(yīng)”，而且存在價格操縱、收益分配不明、政府權(quán)力尋租等問題^[9,10]。從地票福利最大化目標(biāo)考慮，應(yīng)該在定價政策上深化改革、在收益分配上深入研究，以充分發(fā)揮地票交易的權(quán)利化、市場化功能^[11,12]。

主流研究深入地票制度實踐的各個方面，較為完整地展示出地票制度的現(xiàn)狀特點，其問題是對地票制度性質(zhì)的討論不夠深入，對地票實踐的成績和問題分析不夠接地氣，主要表現(xiàn)在三個方面：一是對偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地增值的社會后果討論不詳，對地票交易的經(jīng)濟(jì)效益有較強(qiáng)價值預(yù)設(shè)；二是英美土地發(fā)展權(quán)的制度環(huán)境與我國相差較大，若從級差地租的角度考慮，移用土地發(fā)展權(quán)存在水土不服問題^[13]；三是對土地指標(biāo)的生成過程不予討論，對農(nóng)民建新拆舊的實踐不予探討，對地票制度的性質(zhì)不予深入分析，以市場邏輯教條化切割地票制度，提出的改革建議易偏離實際。有鑒于此，筆者在此重新梳理地票制度的性質(zhì)，以經(jīng)驗為基礎(chǔ)指出地票交易的成績和問題，并嘗試提出以地為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。

二、地票制度的性質(zhì)再認(rèn)識

《土地管理法》將我國土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。由于土地分別屬于國家所有和集體所有，因此建設(shè)用地又可分為農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地依據(jù)具體利用情況又分為農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)用地。土地類型不同，用途會有差別，價值也不一樣。

無論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，都有絕對地租和級差地租，地租由土地產(chǎn)品的價格決定，農(nóng)用地的地租來源于土地要素發(fā)揮的作用。土地肥瘦與區(qū)位條件的不同（級差地租I），連續(xù)投資土地引發(fā)的勞動生產(chǎn)率不同（級差地租II），土地價格就會有較大的差異^[14]。農(nóng)民在農(nóng)用地上既可種植大田作物，也可種植經(jīng)濟(jì)作物，地租形態(tài)因此會有區(qū)別。在中西部一般農(nóng)村，農(nóng)業(yè)地租與土地生產(chǎn)能力高度有關(guān)，稅費改革意味著國家不再索取農(nóng)業(yè)地租。

相較于農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地不是勞動產(chǎn)品，不具有任何固有價值^[15]。城郊村的土地表現(xiàn)出較高價格，與區(qū)位優(yōu)勢帶來的級差地租I有關(guān)。土地不是一般的商品，具有不可移動的屬性。城市化工業(yè)化要發(fā)展必然占用城郊村土地，由此帶來城郊與遠(yuǎn)郊村土地價值的較大差異。為了保證城市發(fā)展的合理密度，促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用，中央實施偏緊的建設(shè)用地供給制度。城市擴(kuò)張要按照土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行，它帶來城郊特定位置土地的供求性升值和輻射性升值。要注意的是，我國每年下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)為600萬畝，即使按照較高的經(jīng)濟(jì)增長速度持續(xù)發(fā)展30年，全國大部分遠(yuǎn)郊土地短期內(nèi)也難有大幅升值機(jī)會，遠(yuǎn)郊土地的供過于求決定了宅基地流轉(zhuǎn)的低價格^[16]。筆者在秀縣農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分老房屋長期閑置甚至廢棄，少數(shù)的房屋買賣發(fā)生在區(qū)位優(yōu)越的位置，地票制度出臺前的很長一段時期內(nèi)，遠(yuǎn)郊村3間木房子的價格最高為1-2萬元，宅基地“無價無市”現(xiàn)象在遠(yuǎn)郊農(nóng)村普遍存在。

2008年11月，國土資源部批準(zhǔn)重慶地票制度的創(chuàng)設(shè)和實踐試點。地票制度在理念設(shè)計上比增減掛鉤政策更加合理，主要表現(xiàn)在以下三方面：一是增減掛鉤項目區(qū)僅限于試點的市、縣行政轄區(qū)內(nèi)部，阻礙了土地指標(biāo)的空間流動，而地票的流動范圍擴(kuò)展至重慶市轄區(qū)，有助于土地指標(biāo)資源的優(yōu)化配置。二是有些地方的農(nóng)村建設(shè)用地有限，增減掛鉤項目區(qū)又被嚴(yán)格限制，逼得地方政府與民爭奪宅基地，強(qiáng)推農(nóng)民上樓以換取城市的發(fā)展，而地票制度是在農(nóng)民自愿的前提下，由土地整理公司復(fù)墾宅基地，在驗收通過的條件下，農(nóng)民可攜指標(biāo)入市，保障了農(nóng)民的主體性和參與性。三是增減掛鉤實行“先占后補(bǔ)”模式，有些地方出現(xiàn)未批先占、多占少補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象，耕地保護(hù)的數(shù)量和質(zhì)量堪憂，而地票交易實施“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡、數(shù)質(zhì)對等”的用地模式，嚴(yán)格設(shè)定復(fù)墾條件，嚴(yán)格復(fù)墾驗收把關(guān)，后期又加大督查力度，保障了耕地質(zhì)量、守住了耕地紅線。

從制度設(shè)計目標(biāo)和細(xì)則上看，地票制度的市場化色彩顯然更濃，如農(nóng)民可以直接成為交易主體，社會資本可以進(jìn)入土地整治過程，政府變成規(guī)劃、驗收、監(jiān)督、管理角色，地票的遠(yuǎn)距離流動提升了指標(biāo)溢價和資源配置效果，不少研究因此認(rèn)為地票制度是符合帕累托改進(jìn)的市場行為。而級差地租理論告訴我們，只有近郊土地才能作為生產(chǎn)要素，與資本和勞動相結(jié)合，生產(chǎn)出更多的財富。城市發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)總量在一定時期內(nèi)是既定的，地票作為指標(biāo)參與城郊村的征地拆遷，并不是遠(yuǎn)郊村土地權(quán)利的價值釋放，只不過是遠(yuǎn)郊村作為利益主體之一，參與到土地增值收益的分配中來。換句話說，地票本身并沒有促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，而只是在生產(chǎn)領(lǐng)域做文章^[17]。如果沒有經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，就不會有城市邊界的向外擴(kuò)張，就沒有城郊村地利資源的再分配，地票因此不再值一分錢，土地發(fā)展權(quán)也將不存在。周其仁教授說，“級差土地收入是一所偉大的學(xué)校，通過國土整治增加的建設(shè)用地指標(biāo)……可以釋放出更多的級差土地收益”^[18]，誤會了級差地租的來源，也誤會了指標(biāo)與實地的區(qū)別。

地票交易價格的產(chǎn)生源于三個前提條件：一是城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，導(dǎo)源于中央的土地調(diào)控政策。中央出于保護(hù)耕地和集約用地的需要，不會隨便擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)的供應(yīng)量。若中央分配給重慶市足夠的指標(biāo)，使土地指標(biāo)市場的供需相對平衡，地票交易就會出現(xiàn)“無價無市”局面。若中央不再保持偏緊的指標(biāo)供給策略，或者不再進(jìn)行建設(shè)用地的指標(biāo)管制，而是允許地票交易在全國范圍內(nèi)展開，則地票將因指標(biāo)市場的供過于求，帶來建設(shè)用地指標(biāo)價格暴跌。遠(yuǎn)郊村農(nóng)民不顧一切的復(fù)墾宅基地然后出賣土地指標(biāo)，將只會有利于資本擴(kuò)張和城市擴(kuò)張，而無助于一般農(nóng)村的社會穩(wěn)定和農(nóng)民增收。

二是重慶市有支援農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大動力。地票交易的利益關(guān)聯(lián)方較多，主要有供票的農(nóng)民、開發(fā)商及地方政府。根據(jù)《暫行辦法》第27條規(guī)定，地票的購買用途是“增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地”，“地票在落地時，沖抵使用建設(shè)用地的新增建設(shè)用地有償使用費和耕地開墾費”。即使開發(fā)商無意競購地票，他也要向政府繳納上述兩筆費用，地票于開發(fā)商實際是免費的。有一個例外，即開發(fā)商競購地票卻獲得特殊位置的土地，價格高于基準(zhǔn)地價的部分由競票者自行承擔(dān)，地塊選擇權(quán)對開發(fā)商產(chǎn)生激勵提升了土地指標(biāo)價格。問題在于，競票者找到合適的建設(shè)用地后并不能夠自行開發(fā)，他還需要相關(guān)部門認(rèn)可到土交所走土地招拍掛程序。如果地票持有人選中的地塊被其他開發(fā)商競走，持有人所支付的地票費用將被足額返還。換言之，優(yōu)先選擇權(quán)對開發(fā)商拿到實地的激勵作用不大，地票是開發(fā)商競地的必要而非充分條件，地票價格的基礎(chǔ)是政府土地增值收益的讓渡^[19]。如果地票交易價格較低，供票農(nóng)民不會有積極性，如果地票價格過高，又會帶來兩大后果：一是地方政府沒有能力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和實施各項民生工程，它將直接損害全市居民的利益；二是理性的開發(fā)商不會無故承受地票成本，他們或者推高房產(chǎn)價格或者不再此地投資開發(fā)，廣大消費者利益和城市發(fā)展就會受到損害�？紤]到多方利益平衡及社會福利最大化的目標(biāo)，重慶市不可能完全放開地票交易市場，因為地票交易的實質(zhì)是政府土地財政的再分配。

三是農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大，且區(qū)位級差系數(shù)差距較大^[20]。地票交易價格的變動與重慶市土交所“隨行就市“的定價有很大關(guān)系，在現(xiàn)實的地票交易中，供票方并不是遠(yuǎn)郊農(nóng)民，而是決定供票數(shù)量的土交所。依照重慶市的相關(guān)文件，今后全市的經(jīng)營性用地，不再使用國家計劃指標(biāo)，經(jīng)營性用地只能使用地票。相較于一般縣區(qū)的指標(biāo)落地，開發(fā)商將地票落地在主城區(qū)，要繳納較高的新增建設(shè)用地使用費和耕地開墾費。若購票者得到主城區(qū)的地票，但落地區(qū)是一般縣區(qū)，開發(fā)商就要支付機(jī)會成本，指標(biāo)區(qū)位差價就會被催生出來。另外，地票存在的競價累積效應(yīng)，源于地票底拍價格與最終成交價格的相互作用，即土交所是根據(jù)前次地票市場交易的平均價格，及本次地票市場和打包情況確定地票起拍價格^[21]。正是政府的幕后操作保證了地票價格的逐年上升，與所謂的市場機(jī)制引導(dǎo)實在是關(guān)系不大。2008年至2012年，重慶地票年交易量分別為1100畝、1.24萬畝、2.22萬畝、5.29萬畝和2.23萬畝，指標(biāo)市場供給不足源于重慶市政府對指標(biāo)數(shù)量的嚴(yán)格控制。而從地票生產(chǎn)方來說，地理位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、建設(shè)用地大的農(nóng)村才有優(yōu)勢。秀縣離重慶較遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)，房屋建造價格低，使用年限較長，且農(nóng)村建設(shè)用地多，地票生產(chǎn)方便且便宜。當(dāng)復(fù)墾宅基地的成本只需2-3萬元/畝，而指標(biāo)成交價格高達(dá)17萬元/畝時，秀縣農(nóng)民就有極強(qiáng)的復(fù)墾土地積極性，秀縣政府因此有認(rèn)真執(zhí)行建設(shè)用地復(fù)墾的熱情。

國家控制造成的建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，地票的交易價格來源及交易方式，決定了地票制度的財政再分配性質(zhì)。從重慶市近5年的地票實踐看，土地指標(biāo)交易價格緩慢上漲且交易量一直不大，社會資本參與土地整理和競購地票的動力也不足。一般研究認(rèn)為，這與重慶市出于監(jiān)管體制不完善及社會風(fēng)險考慮，暫時采取的謹(jǐn)慎行政態(tài)度相關(guān)，實際情況是，地票制度的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，決定了指標(biāo)市場化之路不可能走得太遠(yuǎn)。

三、地票制度的成績和問題

重慶市政府有強(qiáng)烈的改善農(nóng)民生活的愿望，以地票制度為主要媒介進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，探索出一條獨特有啟發(fā)意義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。筆者依據(jù)重慶秀縣的實地調(diào)查，總結(jié)出地票制度的如下成績：

一是真正做到了大量資源輸入農(nóng)村，為改善農(nóng)民生活創(chuàng)造了條件。重慶市規(guī)定，地票收益直接反哺農(nóng)村且全部用于“三農(nóng)”，按85%和15%的比例支付給農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織。在撥款方式上，實行地票價款對農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的直接撥付，有效防止了縣鄉(xiāng)兩級以各種名義截流資金的問題。而將長期閑置棄的宅基地復(fù)懇，不僅大大改善了村莊居住環(huán)境，農(nóng)民有了這筆資金，可以進(jìn)城買房，可以改建房屋，家庭居住條件因此大大改善，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點在鄉(xiāng)”原則得到貫徹。

二是集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了大筆資金，為提高公共品供給水平奠定基礎(chǔ)。重慶市規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到的地票價款作為專項資金使用，直接劃撥到集體的賬戶上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得挪用，只能監(jiān)管和審核。集體組織以村莊規(guī)劃及項目設(shè)計的形式申請，專項資金必須用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，建設(shè)項目有村容村貌、人畜飲水、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，等等。申報項目需要上級政府批準(zhǔn)，施工完成后要由上級政府驗收，合格后上級撥付所有項目工程款，它調(diào)動了村社集體的治理積極性，從制度層面降低了村級權(quán)力尋租，保證了村莊公共品供給的有效。

三是退出空余宅基地，節(jié)約了土地資源。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，按照戶均3.36人計算，重慶市農(nóng)村戶均宅基地占地為0.75畝，目前重慶市農(nóng)村大約有81萬畝閑置宅基地^[22]。秀縣農(nóng)村與其他一般農(nóng)村一樣，2000年以來興起第三輪建房高潮，集體沒有動力收回宅基地，遂帶來老屋的長期閑置。復(fù)墾老宅基地的政策出臺后，荒蕪的建設(shè)用地被重新整理，它挖掘了農(nóng)村耕地潛力，緩解了耕地紅線保護(hù)困境。有的地方甚至實現(xiàn)了耕地連片，為實施農(nóng)田水利高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、促進(jìn)土地規(guī)�；�經(jīng)營提供了條件，捆綁在土地上的農(nóng)村勞動力因此得以釋放。

四是農(nóng)民的主體性得到尊重，農(nóng)民的權(quán)益得到保護(hù)。按照重慶市規(guī)定，復(fù)墾必須以農(nóng)民自愿為前提，不得強(qiáng)迫農(nóng)民復(fù)墾。凡申請宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾的農(nóng)戶，需有集體土地使用證或其他權(quán)屬證明，須有穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源的證明，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意。在復(fù)墾階段，鄉(xiāng)村兩級要公示，給農(nóng)民發(fā)放“明白卡”，地票交易后也要公布具體信息。精細(xì)的制度規(guī)定及完善的監(jiān)督措施，要求鄉(xiāng)村組織復(fù)墾宅基地必須和農(nóng)民協(xié)商，必須摸清家庭成員的信息征得所有成員同意，它保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)模化宅基地復(fù)墾過程遂變得理性且有序。

但是，地票制度實踐存在不可避免的缺陷，筆者總結(jié)出以下三個方面：

一是復(fù)墾的耕地質(zhì)量難保證，幾乎全部拋荒。以秀縣偏遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村石村為例，該村復(fù)墾土地的名稱為“高山移民”。高山上的農(nóng)戶老房屋破舊，宅基地占地面積較大，農(nóng)民有搬到山下居住的愿望。石村經(jīng)濟(jì)條件差，青壯年外出打工人數(shù)占全村人口的70%，全村拋荒的農(nóng)田占5%，拋荒的旱地占1/3，有村民告訴筆者，“（田地）送給人種都沒人種”。農(nóng)村宅其地復(fù)墾政策出臺后，農(nóng)民有較大的復(fù)墾宅基地積極性，但“壩子上都有荒地，坡坡上的地誰種”，山上的耕地被拋荒是情理中的事。正是考慮到這一點，縣里專門設(shè)立“撂荒費”，每年檢查復(fù)墾土地的種植情況，驗收合格即獎勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府500元/畝，還免費給農(nóng)民發(fā)放油菜籽蘿卜籽，石村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要將各地塊檢查一遍�？h鄉(xiāng)政府傾注如此大的行政資源，還是無法避免土地被拋荒的命運。村級組織為了應(yīng)付上級檢查，只好將部分拋荒的土地收回，動用各種手段雇人種植作物，甚至協(xié)調(diào)興辦好幾個農(nóng)業(yè)合作社，但土地規(guī)模經(jīng)營的效果不很理想，村級組織每年都要為耕地保護(hù)支付費用。

換個角度看，糧食安全既靠土地的數(shù)量，也靠土地的質(zhì)量，更要靠勞動者耕種。重慶地票生產(chǎn)主要靠位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)貧困、宅基地大的山區(qū)農(nóng)村。那里的青壯年勞動力大量外流，村民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動力不足。由此，宅基地復(fù)墾項目越多，土地拋荒面積越大，糧食總產(chǎn)量將越低。

二是新村規(guī)劃不合理，加劇村民間貧富分化。筆者依據(jù)農(nóng)戶的居住情況，將石村已退出宅基地的農(nóng)戶分為三類：第一類是有較強(qiáng)就業(yè)能力和穩(wěn)定收入來源，即將或已長期在城鎮(zhèn)生活的村民，占5%；第二類是家庭經(jīng)濟(jì)條件較好，在宅基地復(fù)墾政策出臺之前，已從山上搬到壩上居住的農(nóng)戶，占30%；第三類是家境較差至今居住在高山上，嚴(yán)重依賴山上農(nóng)業(yè)產(chǎn)出（養(yǎng)豬、種菜、種玉米）的農(nóng)戶，占65%。鑒于以前宅基地管理體制不嚴(yán)格，一戶多宅的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，且違建不可能強(qiáng)制拆除，秀縣政府于是規(guī)定，若出現(xiàn)一戶兩宅，確權(quán)給夫妻雙方，補(bǔ)發(fā)土地使用證，若出現(xiàn)一戶三宅及以上，就確權(quán)給其他家庭成員，一戶多宅因此被合法化。對于已經(jīng)進(jìn)城的村民來說，除非村里老房屋已嚴(yán)重毀壞，否則他們會留下老屋作“鄉(xiāng)愁”之所。對于家庭經(jīng)濟(jì)條件不錯，早就搬到壩上居住的村民，他們的老房屋大多閑置甚至廢棄，憑白無故的宅基地復(fù)墾增加了家庭收入。

那些仍住在高山上家境一般的村民，盡管有“易地扶貧搬遷政策”或“高山移民政策”，村民到壩上建新房還是會增加不少支出負(fù)擔(dān)。當(dāng)?shù)卣�府不主�?dǎo)集中居住區(qū)建設(shè)，石村集體只規(guī)劃宅基地而不去征地。凡是在規(guī)劃區(qū)建新房的村民，在地塊位置、房屋外觀、面積標(biāo)準(zhǔn)上，要遵照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的要求，宅基地地塊獲得則靠雙方協(xié)商。高山上的住戶大規(guī)模地往下搬，帶來特定位置的土地供不應(yīng)求，壩上村民于是大幅提高自家土地價格。石村2010年宅基地價格為100元/平方，2011年漲到150元/平方，2012年為 200元/平方。

從高山上搬遷木房子需要4萬元左右，在壩上新建磚混房則需11萬元以上，這還不包括購買壩上宅基地的花銷。如果僅是移民搬遷欠債 5-6萬元，農(nóng)戶可以通過種地逐年償還，問題在于，搬遷下來的村民土地在山上，從事種養(yǎng)殖立刻變得麻煩起來。搬遷下來的村民囿于上下山勞作的艱辛，被迫放棄距離較遠(yuǎn)、產(chǎn)出一般的土地，本就不多的家計來源因此少了一大塊。再來看居住在壩上的村民，他們較早地從高山上搬遷，已經(jīng)占有壩上的平坦土地，通過宅基地復(fù)墾和土地出售，他們獲得不小的家庭經(jīng)濟(jì)收益，村莊貧富分化差距因此迅速拉大。

三是造成農(nóng)村建房失序，增加了亂占耕地現(xiàn)象。石村的房屋更新較慢，大部分房屋破舊土氣，多數(shù)的農(nóng)民愿意拆舊建新。但當(dāng)?shù)貨]有如成都那樣規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村，村委會實施的新村規(guī)劃無強(qiáng)制性，村民若無意在規(guī)劃區(qū)建房，就會在壩上的土地建房，甚至直接在農(nóng)田里建房。2012年之前，秀縣宅基地管理不嚴(yán)格，宅基地復(fù)墾政策也不規(guī)范，致使亂占耕地、違法建設(shè)現(xiàn)象快速增加。雖然政府嚴(yán)厲禁止亂建房屋，房屋建起后政府卻很難拆除，只能讓其補(bǔ)交一定罰款，不少農(nóng)民依然絡(luò)繹不絕的搶建。秀縣政府于2012年成立“縣整頓辦”，負(fù)責(zé)“兩違”建設(shè)的專項整治工作，并將 “兩違”查處納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，及縣級主管部門領(lǐng)導(dǎo)班子的年度考核內(nèi)容。對于占用一般耕地的違法建房，鎮(zhèn)政府以縣級相關(guān)文件為標(biāo)準(zhǔn)，實施所謂的“占補(bǔ)平衡”政策，即農(nóng)戶占用多少耕地建房，當(dāng)他申請復(fù)墾宅基地時，就扣除相應(yīng)的違建面積，發(fā)放的地票價款以扣除后面積為準(zhǔn)。對于耕地紅線內(nèi)的違法建設(shè)，按占地面積20元/m²、建筑面積30元/m²予以罰款；對于耕地紅線外的違法建設(shè)，則按占地面積10元/m²、建筑面積10元/m²予以罰款……制度設(shè)計的嚴(yán)格細(xì)致，并不能保證農(nóng)民不違建。相較于鄉(xiāng)政府微弱的罰款和松散的監(jiān)管，不少農(nóng)戶擔(dān)心新房子建得晚，區(qū)位好的土地被別人搶去，于是不斷掀起房屋搶建高潮，違建的低風(fēng)險讓他們肆無忌憚。

違建帶來土地糾紛逐年增加，石村所在的縣鄉(xiāng)政府不勝其煩，但縣鄉(xiāng)中心任務(wù)是復(fù)墾宅基地獲得指標(biāo)，限于兩級政府有限的財力人力，實難實行全面徹底的違建治理，當(dāng)?shù)刂缓脤嵭小暗拙�治理”策略，對于不占基本農(nóng)田的“兩違”房，縣鄉(xiāng)政府盡量地睜只眼閉只眼。由此，節(jié)約耕地的目標(biāo)變成亂占耕地的行為，農(nóng)民建房的無序加劇了村莊各類矛盾。

除開上述拆舊建新問題，地票制度本身也存在問題。如農(nóng)村宅基地復(fù)墾實行項目制，沒有獲得立項的村莊被排除在外，對于大多數(shù)沒有復(fù)墾機(jī)會的村民，很難說有公平性；從復(fù)墾宅基地到生成指標(biāo)，到將指標(biāo)拿到市場上交易，到最終獲得復(fù)墾指標(biāo)的價款，所需要的時間較長，耗費的行政成本較大，阻礙了基層正常事務(wù)的開展；農(nóng)村宅基地一經(jīng)復(fù)墾即獲得高價格，讓不少村民誤以為宅基地比農(nóng)地有價值，紛紛停止原來自發(fā)的復(fù)墾宅基地行為，熱切地等待宅基地復(fù)墾政策到來；以前的房屋買糾紛增多，基層建房矛盾迅速增加，等等。

總結(jié)起來，相較于增減掛鉤政策，地票制度最大的不同在于，重慶市不再按照“四性”要求建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)美麗鄉(xiāng)村，參加宅基地復(fù)墾的農(nóng)民，有能力的可直接進(jìn)城居住，貧弱的只能滯留在農(nóng)村，它帶來重慶市區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大及鄉(xiāng)村社會的更加凋敝。

四、以土地為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑

重慶市探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勇氣決心，值得全國各省市大力學(xué)習(xí)和借鑒，地票作為城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的制度性管道，其巨大的民生意義和社會效果不容低估。問題在于，地票制度不是市場行為，而是政府分配行為，土地的不可移動特點及級差地租的生產(chǎn)機(jī)制，決定了遠(yuǎn)郊農(nóng)民只是分享發(fā)展成果，并不是真正參與社會財富的創(chuàng)造。如果按照市場化改革的路子，改變地票交易打包方式，運用價格機(jī)制調(diào)整地票市場，放開地票交易的二級市場，農(nóng)民將難再獲得宅基地復(fù)墾好處，國家的土地調(diào)控的效度也會下降，城市發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定均會受沖擊。

既然地票交易的高價格來源于政府的土地財政，重慶市須考慮轉(zhuǎn)移支付的方式、速度和效果。2003年中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以來，幾乎逐年加大統(tǒng)籌力度、完善統(tǒng)籌方式，統(tǒng)籌實踐過程還是出現(xiàn)若干體制機(jī)制問題，歸根結(jié)底，農(nóng)民的公共訴求缺乏良性表達(dá)渠道，自上而下的政府財政轉(zhuǎn)移支付，沒有與自下而上的需求相對接。加強(qiáng)基層組織建設(shè)以保證“接點治理”^[23]有效，應(yīng)成為政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點考慮問題。

據(jù)衛(wèi)計委2010年的“流動人口監(jiān)測”數(shù)據(jù)顯示，80后農(nóng)民工愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的人數(shù)比為24.66%，若是要求其交回農(nóng)村承包地，則愿意轉(zhuǎn)戶的比降低至12.86%^[24]。75%左右的人不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，90%左右的人不愿交地轉(zhuǎn)戶口，從側(cè)面說明了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位。大部分農(nóng)戶不愿意轉(zhuǎn)為城市戶籍，主要是土地對于家庭再生產(chǎn)意義重大，它使農(nóng)民在城鄉(xiāng)間進(jìn)退有余，能夠保證農(nóng)戶體面有尊嚴(yán)的生活。我們曾不完全統(tǒng)計各地一般農(nóng)村，發(fā)現(xiàn)能夠順利進(jìn)城的農(nóng)戶占比不到30%，大部分農(nóng)戶采取的是“接力式進(jìn)城”模式。中國的城市化是個長期的過程，即使未來的城市化率達(dá)到70%，一般農(nóng)村還是會有4-5億的人口，何況農(nóng)戶的有序轉(zhuǎn)移需要較長時間。由此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)應(yīng)是，保證農(nóng)業(yè)的家庭地位不下降，保證農(nóng)村生活的總體有序，在農(nóng)戶收入逐步提高的背景下，因勢利導(dǎo)地推進(jìn)農(nóng)戶的城市轉(zhuǎn)移，而不是不講客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，通過強(qiáng)制性制度變遷實現(xiàn)人地分離。重慶市政府試圖以宅基地整治為媒介，實現(xiàn)集約利用土地和改善居住環(huán)境的目標(biāo)，筆者深表贊同。但如何從農(nóng)民角度優(yōu)化宅基地退出方式，提高城市反哺“三農(nóng)”的水平，還應(yīng)該進(jìn)一步思考和探索。

筆者以為，包括重慶農(nóng)村在內(nèi)的中西部農(nóng)村，當(dāng)前農(nóng)民面臨的主要居住問題是，如何選擇適宜的建房位置，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便，及公共服務(wù)的便利享受。從宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)約束下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度著眼，農(nóng)民主位的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑應(yīng)該從以下三個方面著眼：

一是如何平衡好宅基地的生產(chǎn)功能和生活功能。隨著城市化推進(jìn)及務(wù)工收入的提高，農(nóng)業(yè)收益在家庭中的地位逐漸下降，但依然是小農(nóng)再生產(chǎn)的不可或缺部分，農(nóng)民在宅基地位置選擇上依然要考慮其生產(chǎn)功能。但隨著家庭收入水平的提高，宅基地的生活功能也隨之增強(qiáng)。如果舉家借債搬到城鎮(zhèn)生活，不僅意味著熟人網(wǎng)絡(luò)的消失，而且會帶來生活開支增大，社會福利下降的后果，多數(shù)農(nóng)民因此不愿意離開村莊。如果因地制宜的規(guī)劃幾個新村居民點，保障基本的公共生活設(shè)施建設(shè)，同時兼顧農(nóng)民的就近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則多數(shù)農(nóng)戶會自發(fā)向新村居民點移動，我們調(diào)查的湖北荊門農(nóng)村有不少的成功案例。

二是如何平衡好退出宅基地和保護(hù)耕地的關(guān)系。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1996-2008年，全國農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移減少1.35億人，但農(nóng)村建設(shè)用地在同時期增長23.5萬hm^2[25]。如何減少農(nóng)民多占宅基地的情況，是個重要的政策問題。隨著收入水平的提高，農(nóng)民建房愿望增加。但建房需耗費大半生積蓄，有些甚至要靠借債籌資。而建房后可能又出現(xiàn)繼續(xù)搬遷的問題，農(nóng)民因此在建房一事上相當(dāng)慎重。如果通過政策引導(dǎo)和村莊規(guī)劃，要求農(nóng)民必須在規(guī)劃區(qū)建房，必須將老宅基地退還給村集體，政府再補(bǔ)貼部分拆舊建新的費用，老宅基地會隨著時間推移逐漸退出。另外，當(dāng)前耕地拋荒的存在，一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，二是公共服務(wù)不到位，如果政府在在產(chǎn)中環(huán)節(jié)提供優(yōu)良的社會化服務(wù)，在機(jī)耕道建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施方面做好配套建設(shè)，耕地保護(hù)的質(zhì)量相比以前會大大地提高。由此，政府因地制宜地規(guī)劃居民點，使之離耕地距離遠(yuǎn)近適當(dāng)，就既可以兼顧好耕地保護(hù)和公共投入。

三是如何平衡好農(nóng)民分化與生活質(zhì)量提高的問題。當(dāng)前的農(nóng)民群體已發(fā)生劇烈分化，不同農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求不同，在居住點選擇和房屋建設(shè)上因此有差別。提高轉(zhuǎn)移支付的瞄準(zhǔn)率，改革城鄉(xiāng)二元治理體制，以緩解在村農(nóng)戶的熟人社會解體問題，使有意愿和能力進(jìn)城的農(nóng)戶有序轉(zhuǎn)出去，不僅關(guān)系到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效果，而且關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的績效。通過良好村莊規(guī)劃實現(xiàn)居住空間的重組，進(jìn)而帶來村莊社會關(guān)系的重構(gòu)，應(yīng)是基層組織實施村莊建設(shè)的重點。畢竟，它能推動離村者和在村者的各得其所，緩解因居住過度分化引發(fā)的相對剝奪感。要注意的是，單純的居住空間規(guī)劃只能為村民交往創(chuàng)造條件，通過建設(shè)文化組織，如成立老年人協(xié)會、婦女腰鼓隊，開拓公共、半公共的生活空間，才能促進(jìn)村民間的情感、責(zé)任連帶，消除群眾交流的精神疑慮增強(qiáng)新村的凝聚力。如此，村民才愿意搬遷于此，才愿意在生產(chǎn)上互助、在生活上關(guān)心他人。

通過國家資源投入帶動的村莊居民點建設(shè)，既可以提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，又可以保障小農(nóng)家計來源的穩(wěn)定，還可以提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效果，是一個制度設(shè)計簡約、法律不用突破，花費不用太多的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方案。地票制度在改善農(nóng)民生活上邁出的重要一步是，通過項目制方式調(diào)動集體自主治理的積極性，搭建起以外部資源輸入帶動村莊發(fā)展的框架。但因為對新村居民點建設(shè)不夠重視，對村莊生產(chǎn)性特征不夠關(guān)注，對農(nóng)民的社會福利思考不多，導(dǎo)致地票制度的基層實踐出現(xiàn)問題。

筆者以為，以規(guī)劃為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方案，可以與地票制度的完善相結(jié)合。具體說來，就是以農(nóng)民的家庭生命周期為基礎(chǔ)，借鑒梯度轉(zhuǎn)移理論因地制宜地規(guī)劃，將人口流動與宅基地利用相關(guān)聯(lián)起來。地票制度堅持農(nóng)民自愿及政府篩查，對于少數(shù)有意愿進(jìn)城者，在符合客觀進(jìn)城條件下，先將老宅基地復(fù)墾驗收獲得指標(biāo)，再將該指標(biāo)與人的城市化需要相掛鉤，由此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地就可以動態(tài)地平衡。對于大部分沒有能力進(jìn)城者，應(yīng)從農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求出發(fā)，將規(guī)劃點定位于農(nóng)業(yè)耕作半徑內(nèi)，同時考慮公共服務(wù)的低成本投入，由此，耕地保護(hù)與村莊建設(shè)能有效協(xié)調(diào)。

當(dāng)村莊公共建設(shè)獲得了必備的資金投入，當(dāng)城市公共資源配置有了基本資金保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)就能高效地實現(xiàn)，重慶地票制度實踐就可以走得更遠(yuǎn)更好。

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