當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 土地利用上的先行劣勢(shì)
賀雪峰
一、
中國(guó)政治上一個(gè)好的傳統(tǒng)是先試點(diǎn)再推廣。中國(guó)區(qū)域巨大、人口眾多、國(guó)情復(fù)雜，任何改革都先進(jìn)行試點(diǎn)，再對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)完善，在此基礎(chǔ)上獲得經(jīng)驗(yàn)再行推廣，就可以降低改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)，提高改革的成功率。
中國(guó)改革開(kāi)放是從沿海開(kāi)始的，或沿海地區(qū)是走在全國(guó)前面的，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在全國(guó)前面，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的各種制度障礙和各種利益爭(zhēng)執(zhí)都需要通過(guò)改革來(lái)破除和解決。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)走在全國(guó)前面，遇到問(wèn)題進(jìn)行的改革就對(duì)全國(guó)具有示范意義，就對(duì)全國(guó)基本政策與制度產(chǎn)生重要影響。因此，改革開(kāi)放以來(lái)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)成為中國(guó)改革開(kāi)放的先鋒，其制度創(chuàng)新深刻地影響了全國(guó)政策與制度走向。
土地制度也是如此。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一部分價(jià)值附著在不可移動(dòng)的土地上。如何分享土地上的巨額增值收益成為各方利益主體爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，之前相對(duì)比較簡(jiǎn)陋的政策和制度規(guī)定無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜而激烈的利益爭(zhēng)奪，因此就要求有更多更復(fù)雜的制度創(chuàng)新。發(fā)達(dá)地區(qū)不斷進(jìn)行的制度創(chuàng)新及發(fā)達(dá)地區(qū)因此對(duì)國(guó)家層面制度改革的需求，必然引發(fā)國(guó)家層面的關(guān)注，國(guó)家對(duì)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革實(shí)踐的關(guān)切，對(duì)其制度創(chuàng)新的吸納，最終將發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度或改革訴求上升到國(guó)家意志，成為影響全國(guó)的制度安排。這樣一來(lái)，發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了與其地位不相稱的對(duì)國(guó)家制度的影響�；闹嚨氖�，發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)前遇到并正在改革以解決的問(wèn)題，也許全國(guó)大部分地區(qū)都不存在，表現(xiàn)在土地制度上面就是，當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革的焦點(diǎn)是土地上附著價(jià)值如何分配的問(wèn)題，而中西部地區(qū)土地上卻很少有這樣的高額價(jià)值附著。為了保護(hù)土地資源，在發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行了復(fù)雜的且成本極高的改革創(chuàng)新，而土地資源豐富的中西部地區(qū)的土地卻缺少基本的價(jià)值附著。
二、
前不久到珠三角調(diào)研發(fā)現(xiàn)，珠三角核心區(qū)域，無(wú)論農(nóng)地還是建設(shè)用地，幾乎都已進(jìn)行了建設(shè)。以深圳為例，1980年代為了發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”加工業(yè)，地方政府鼓勵(lì)村社集體和農(nóng)民用土地入股建房子。村社集體建廠房出租，農(nóng)民則建高層住宅出租�？焖俳�(jīng)濟(jì)發(fā)展掩蓋了土地?zé)o序建設(shè)中存在的問(wèn)題。待發(fā)展到一定階段才發(fā)現(xiàn)，缺少規(guī)劃的土地開(kāi)發(fā)相當(dāng)不合理，而且無(wú)序建設(shè)很快就耗盡了有限的土地資源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已經(jīng)開(kāi)發(fā)的土地上面都已經(jīng)附著了大量的既得利益，珠三角核心區(qū)的農(nóng)民成為了土地食利者。待到經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，城市要發(fā)展，產(chǎn)業(yè)要升級(jí)，才發(fā)現(xiàn)已經(jīng)無(wú)地可用，因此就要進(jìn)行“三舊改造”，就要“騰籠換鳥”，無(wú)論是“三舊改造”還是“騰籠換鳥”，都必須補(bǔ)償現(xiàn)有土地上附著的既得利益，廣州市僅僅一個(gè)獵德村的改造，地方政府就花費(fèi)四、五十億元財(cái)政資金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千萬(wàn)個(gè)。珠三角不僅新的產(chǎn)業(yè)難以落地，而且進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本也極高。廣州建到佛山的輕軌，征地拆遷成本極高，我們調(diào)研一個(gè)村，一個(gè)農(nóng)戶開(kāi)口要拆遷補(bǔ)償竟是50億元。農(nóng)民將農(nóng)村建設(shè)用地拍賣給萬(wàn)達(dá)集團(tuán)，每畝費(fèi)用達(dá)500萬(wàn)元，村民每人可以分得數(shù)十萬(wàn)元，地方政府不僅沒(méi)有獲得“低價(jià)征地高價(jià)賣出”的土地財(cái)政，而且還要花巨資進(jìn)行城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。珠三角經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的財(cái)富大量進(jìn)入到不勞而獲的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民（地主）手中，珠三角已經(jīng)形成了一個(gè)巨大的土地食利階層。
以“城中村”改造為代表的“三舊”改造顯然不是珠三角的專利。全國(guó)幾乎所有特大城市和大城市都有城中村改造的幾乎無(wú)法完成的艱難任務(wù)，都有這種歷史遺留下來(lái)的現(xiàn)在需要面對(duì)解決的困難問(wèn)題。上海在全市推行土地減量化政策，主要是拆除過(guò)去不在規(guī)劃區(qū)的鄉(xiāng)村工業(yè)，為了鼓勵(lì)村社集體拆除鄉(xiāng)村工業(yè)，上海市政府不僅安排了進(jìn)度要求，而且給以巨額獎(jiǎng)勵(lì)，一個(gè)村若可以拆出50畝建設(shè)用地并復(fù)墾，就可以得到三、四千萬(wàn)元的政策獎(jiǎng)補(bǔ)。上海市獎(jiǎng)勵(lì)的力度甚至超過(guò)中西部地區(qū)中小城市工商建設(shè)用地招拍掛的價(jià)格。浙江近年來(lái)大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，搞“三改一拆”，主要是拆違，成本極高，反彈很大，甚至已經(jīng)影響了地方經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)。北京不僅仍然有著很多城中村難以拆除，而且周邊地區(qū)遍布小產(chǎn)權(quán)房，承認(rèn)不承認(rèn)現(xiàn)在都很不好辦。蘇南早在1970年代開(kāi)始發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)地上建了很多工廠�，F(xiàn)在這些性質(zhì)雖然是集體所有卻早已進(jìn)行建設(shè)的土地上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可能早已破產(chǎn)了，這樣的農(nóng)村集體性質(zhì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何使用，在制度上也存在問(wèn)題。
沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和特大城市大城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中心，在發(fā)展的過(guò)程中，因?yàn)榻ㄔO(shè)規(guī)劃和土地制度安排的落后，這些地區(qū)形成了種種歷史遺留問(wèn)題，這些歷史遺留問(wèn)題不解決，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和特大城市大城市就可能陷入規(guī)劃繼續(xù)無(wú)序，項(xiàng)目無(wú)法落地，土地資源無(wú)法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的困境。如何解決這些歷史遺留問(wèn)題就成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)既頭痛又不得不想方設(shè)法解決的難題，解決辦法有二，一是花巨資補(bǔ)償利益，通過(guò)補(bǔ)償附著在不可移動(dòng)土地上的既得利益，清空土地上的附著物，讓土地成為一張白紙，以在這塊清空地上附著物的土地上畫最美最好的畫，做最應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的建設(shè)。二是進(jìn)行補(bǔ)救性的制度改革，消化問(wèn)題及防止產(chǎn)生新的問(wèn)題。
先行發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上出現(xiàn)大量歷史遺留問(wèn)題可以說(shuō)是事出有因。以農(nóng)村集體建設(shè)用地為例，本來(lái)按《土地管理法》，所有建設(shè)用地只能申請(qǐng)國(guó)有土地，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這樣一個(gè)名目，但是，無(wú)論是珠三角還是長(zhǎng)三角，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，《土地管理法》或者根本就沒(méi)有出臺(tái)，或者剛出臺(tái)時(shí)執(zhí)行并不嚴(yán)格，全國(guó)農(nóng)村普遍都在集體所有土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并得到國(guó)家政策鼓勵(lì)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)占據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政策先機(jī)，到《土地管理法》嚴(yán)格執(zhí)行時(shí)，已有相當(dāng)數(shù)量（數(shù)千萬(wàn)畝）集體土地用于經(jīng)營(yíng)性用途，這個(gè)意義上講，不能說(shuō)長(zhǎng)三角、珠三角集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是違法的，而只能說(shuō)是歷史遺留問(wèn)題。再如城中村，在城市發(fā)展初期，城市政府往往只征收了村社集體的耕地而沒(méi)有改造村莊，村民在自己的宅基地上建房出租，隨著城市快速發(fā)展與擴(kuò)張，城中村問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，但這并非城中村村民有意違法。雖然實(shí)際上城市發(fā)展到一定階段城中村村民在灰色地帶進(jìn)行了大量宅基地上的違法擴(kuò)建，但一是法不責(zé)眾，二是畢竟事出有因，城中村改造成為城市政府極為頭痛的難題。再如小產(chǎn)權(quán)房，最早深圳發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”加工業(yè)，為外來(lái)農(nóng)民解決住房問(wèn)題，甚至發(fā)文鼓勵(lì)農(nóng)民在自己宅基地上建房，這樣產(chǎn)生的小產(chǎn)權(quán)房有著復(fù)雜的原因，也并非只是違法的問(wèn)題。諸如此類因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展而使附著在土地上的利益爭(zhēng)奪變得激烈，從而導(dǎo)致不可移動(dòng)土地上附著的利益反過(guò)來(lái)嚴(yán)重影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，這樣就造成了發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上的先行劣勢(shì)，以致于發(fā)達(dá)地區(qū)不得不花費(fèi)巨資想盡辦法來(lái)解決這些歷史遺留問(wèn)題，彌補(bǔ)因此出現(xiàn)的各種矛盾。這種情況下面產(chǎn)出的發(fā)達(dá)地區(qū)的制度創(chuàng)新顯然并不是什么先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，而只是沉重教訓(xùn)。
相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，廣大的中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，土地資源豐富，且土地開(kāi)發(fā)普遍較晚，土地上附著的既得利益較少。因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)先行探索所積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，國(guó)家建設(shè)規(guī)劃和政策法規(guī)設(shè)計(jì)上，都及時(shí)進(jìn)行了制度安排，從而防止了土地建設(shè)上的混亂局面。正是得益于發(fā)達(dá)地區(qū)土地建設(shè)上的教訓(xùn)，中西部地區(qū)土地建設(shè)和管理比較規(guī)范，就使得中西部地區(qū)的土地如一張白紙，可以畫出最新最美的圖畫。這幅圖畫中，最為重要的是利用了中國(guó)土地公有制的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)土地用途管制和征地制度做到了土地非農(nóng)使用增值收益的漲價(jià)歸公，結(jié)果就是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的過(guò)程中，一方面，更多農(nóng)地被國(guó)家征收為城市建設(shè)用地，農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的主體部分以土地財(cái)政的形式變成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源，一方面，良好城市基礎(chǔ)設(shè)施和有序建設(shè)規(guī)劃又為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展盡享中國(guó)土地公有制的巨大“制度紅利”，這也是中國(guó)創(chuàng)造持續(xù)數(shù)十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的土地制度方面的原因。
因?yàn)槲×搜睾０l(fā)達(dá)地區(qū)的教訓(xùn)，有國(guó)家制度的保障，中西部地區(qū)相對(duì)落后的發(fā)展在土地利用上反而享受到了土地制度安排的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，正是嚴(yán)格的城市規(guī)劃和土地管理，使中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張可以避免土地食利集團(tuán)的分利，可以依據(jù)地方發(fā)展的需要來(lái)進(jìn)行最佳建設(shè)，來(lái)畫最新最美的圖畫。
也就是說(shuō)，當(dāng)前中西部地區(qū)在土地利用上具有沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不可比擬的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上則存在著嚴(yán)重的先行劣勢(shì)。當(dāng)前土地制度改革主要是為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在先行過(guò)程中遺留下來(lái)的各種歷史遺留問(wèn)題，而后發(fā)廣大中西部地區(qū)根本就不存在這些歷史遺留問(wèn)題，因此也就完全不必也不應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家就更不應(yīng)當(dāng)以發(fā)達(dá)地區(qū)先行劣勢(shì)下的土地改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)指導(dǎo)全國(guó)土地制度改革。當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上存在的最大問(wèn)題是已經(jīng)形成土地既得利益或土地食利者集團(tuán)�，F(xiàn)在有人鼓吹通過(guò)土地制度改革來(lái)讓農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收益，說(shuō)白了就是要讓農(nóng)民當(dāng)土地食利者。世界上沒(méi)有無(wú)緣無(wú)故的財(cái)富，農(nóng)民當(dāng)土地食利者不是發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)正困擾于此，正要解決這個(gè)困擾，有人卻將此當(dāng)作中西部地區(qū)土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)推銷，實(shí)在太荒唐。
當(dāng)前正在全國(guó)推進(jìn)的33個(gè)封閉運(yùn)行的土地改革試點(diǎn)，包括15個(gè)農(nóng)村建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，15個(gè)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，3個(gè)征地制度改革試點(diǎn)。這33個(gè)試點(diǎn)一定要吸取沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上的教訓(xùn)，真正明確沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上的先行劣勢(shì)，而充分發(fā)揮中西部地區(qū)在土地利用上的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。
令人焦慮的是，當(dāng)前正在推進(jìn)的33個(gè)土地制度改革試點(diǎn)似乎正將發(fā)達(dá)地區(qū)的先行劣勢(shì)包裝成為了制度優(yōu)勢(shì)，而中西部地區(qū)卻將本來(lái)的土地制度優(yōu)勢(shì)置于一邊，正專心致志地、高成本地、根本就不可能復(fù)制推廣地學(xué)習(xí)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)落后的做法。
必須改變當(dāng)前33個(gè)土地改革試點(diǎn)中可能存在的這種嚴(yán)重誤會(huì)。
2016年5月15日下午
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