當前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 鄉(xiāng)土隨筆 >> 對農(nóng)業(yè)保險政策的問題與思考
田孟
（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北武漢 430074）
文章要點：農(nóng)業(yè)保險政策最大的困境在于如何與千家萬戶的小農(nóng)對接，從而準確地獲得小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)信息。在以小農(nóng)為主體的中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)體系之下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況進行評估的成本十分高昂，這就為農(nóng)業(yè)保險政策執(zhí)行過程中的各個利益主體提供了極大的謀利空間，從而導致農(nóng)業(yè)保險政策偏離其初衷。農(nóng)業(yè)保險政策需要結(jié)合中國的實際農(nóng)情。
一、農(nóng)業(yè)保險是一種政策性保險
農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，面臨著生產(chǎn)過程中的風險，十分不易。比如洪澇災害、旱災、火災等，這些災害一旦發(fā)生，就可能導致減產(chǎn)甚至絕收，對農(nóng)民的生產(chǎn)造成危害。而且，糧食不僅是一種商品，而且是一種非常特殊的商品，涉及到國家安全。農(nóng)民低風險地進行糧食生產(chǎn)，有利于國家糧食安全。于是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要有一定的保險機制。
農(nóng)業(yè)保險的思路，本質(zhì)上是一種農(nóng)民之間的合作。即通過抽肥補瘦，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。農(nóng)民若是能夠自發(fā)合作，交易費用為零，則保險公司沒有開展業(yè)務的空間。若農(nóng)民之間難以進行合作，但合作對農(nóng)民卻能夠產(chǎn)生價值增量，那么，通過保險公司就是促成農(nóng)民合作的一個中介裝置。
農(nóng)民每年向保險公司繳納保費，在參保農(nóng)民中，當年受災的農(nóng)民通過保險公司這個中介，獲得了那些未受災農(nóng)民的幫助，從而渡過難關(guān)。從長遠來看，所有的農(nóng)民都將受益。而保險公司則從中獲得傭金，作為這個裝置得以運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)——當然，一旦遇到受災情況超出預期，保險公司則面臨虧損，但在一個長期的過程中看，保險公司的收益是可以進行精算的。
農(nóng)業(yè)保險的運作原理，是農(nóng)民合作之后農(nóng)業(yè)剩余增量在受災農(nóng)民、未受災農(nóng)民和保險公司之間進行分配。其中，保險公司的所得，不可能超過這個增量。但是，保險公司的利潤也不能低于同等水平下的社會平均投資回報，否則保險公司的資本必然不會投向這個領(lǐng)域來。在目前我國小農(nóng)經(jīng)濟占主導情況下，通過農(nóng)民合作導致的糧食生產(chǎn)的剩余增量潛力很小，因此從中溢出的收益不足以吸引商業(yè)公司主動參與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，造成農(nóng)業(yè)保險推行的現(xiàn)實困難。所以，單純靠農(nóng)業(yè)本身的利潤，不足以吸引市場性的保險公司向農(nóng)業(yè)投資。
不過，由于糧食的特殊性，決定了國家在農(nóng)業(yè)保險中要有所為。于是，農(nóng)業(yè)保險政策不同于一般的保險，屬于一種政策性的保險類型。國家通過給農(nóng)民提供保費補貼，從而抬高農(nóng)業(yè)保險的利潤空間，促使保險公司參與到農(nóng)業(yè)保險的事業(yè)中來。
因此，農(nóng)民在繳納保險金的同時，政府給予相應的資金補貼。比如，在湖南衡陽，每畝耕地總的保費是16.8元，其中農(nóng)民只需要繳納4元，政府對剩余的保費進行補助——其中，中央和省財政每畝提供12元的補助。在安徽繁昌，總的保費是21元，其中農(nóng)民只需要繳納3元，另外18元由政府進行補貼。
二、保險公司只能通過基層組織才能與小農(nóng)戶對接
政府大量地補貼農(nóng)民的保費，體現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的總體思路，是一項財政支農(nóng)、惠農(nóng)政策。保費上交到保險公司以后，作為保險金，對當年的農(nóng)民受災情況進行保障。一旦有農(nóng)民在生產(chǎn)過程中受災經(jīng)過，保險公司評估之后，將按照標準對其進行賠付，確保這些受災農(nóng)民不會因為災害的發(fā)生而產(chǎn)生重大的問題，同時也增加了國家糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性。
問題在于，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是由千萬個小農(nóng)家庭來完成的。人均一畝三分地，戶均不超過十畝，地塊細碎、分散、不成規(guī)模，這是我國農(nóng)業(yè)的基本情況。千家萬戶，千差萬別，保險公司面臨著如何與這些“小而散”的農(nóng)民打交道的問題。保險公司很難準確地獲取小農(nóng)生產(chǎn)中的信息�；蛘哒f，要獲得這些信息的成本十分高昂，代價巨大，超出了保險公司可以承受的范圍。比如，農(nóng)民受災的程度、位置、面積、水平等等，保險公司要想獲得這些信息，面臨巨大的交易費用。
因此，在實際的運作過程中，保險公司一般借助鄉(xiāng)村基層組織的力量，幫助其完成保費的收取、受災面積的上報、受災情況的評估等等各項工作。農(nóng)民也愿意跟基層組織官員打交道，因為這是他們比較熟悉的。但是，鄉(xiāng)村基層組織同樣面臨與這些小而散的農(nóng)民打交道的問題。沒有足夠的激勵機制和監(jiān)督措施，鄉(xiāng)村基層組織甚至很有可能利用其信息上和結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢，從兩邊謀取利益。比如，多報受災面積和從重上報受災程度，從而讓保險公司拿出更多的資金進行賠付。
所以，保險公司的普遍做法，是在確保自身利益的前提下，與鄉(xiāng)村基層組織協(xié)商，對區(qū)域內(nèi)受災賠付的資金總額進行包干。即根據(jù)一定的估算標準，對區(qū)域內(nèi)當年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受災程度進行預評估，從而確定賠付的總金額。然后將這筆資金交付給鄉(xiāng)村基層組織，由鄉(xiāng)村基層組織干部對這筆資金行進分配。
也就是說，在正常年份下（即不出現(xiàn)特大的農(nóng)業(yè)災害的情況下），保險公司首先從保費中扣除了利潤，確保了公司的投資回報和收益。然后，剩余的資金交給鄉(xiāng)村基層組織，由于解決農(nóng)民受災的賠付。保險公司不再需要獲得精確的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況和信息，從而也就不再需要與千家萬戶的農(nóng)民打交道，它只需要做好與鄉(xiāng)村基層組織的利益分割的談判就可以了，這就大大節(jié)約了保險公司的交易成本。
鄉(xiāng)村基層組織上接保險公司，下接千家萬戶的農(nóng)民，具有很強的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢。通過包干的方式，壓縮了基層組織進行運作的利益空間。保險公司把它的災害評估和監(jiān)管的職責包干給了鄉(xiāng)村基層組織的同時，客觀上也對鄉(xiāng)村基層組織讓渡了一部分收益空間。前提是，這筆讓渡出去的利益不能影響保險公司的利潤底線。
這樣的話，保險公司僅僅是在國家政策性保險金的發(fā)放上起到了一個中介的作用，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食產(chǎn)量等等方面，根本就沒有起到什么作用。與其這樣，為什么不直接把國家的政策性補助發(fā)放到鄉(xiāng)村基層政府，豈不是節(jié)約了更多的環(huán)節(jié)和費用？
三、國家保費補助往往被基層組織所截留
不僅如此。對于那些單家獨戶的農(nóng)民，一旦受了災，想要到保險公司獲得賠付也不容易。農(nóng)民首先面臨的是十分繁瑣而又陌生的申請程序。這種嚴格的資金管理和程序控制對于一個農(nóng)民來說是很陌生的。其次是較低的賠付金額，對災害根本起不了什么作用。再次是申請賠付過程中的各項生活開支，比如路費、餐飲等等。一次申報，花掉的錢比報下來的錢還多，于是農(nóng)民對這樣的政策就沒有什么積極性。
農(nóng)民沒有積極性，國家在初期卻又大力推行這個政策，于是就通過壓力型體制的方式向基層組織下任務，定指標，確保每年達到多少的參保率。原本意義上的農(nóng)民自愿參加，變成了上面要求基層干部完成規(guī)定任務。由于農(nóng)民需要交的保費比例很低，規(guī)模不大，基層政府往往都是替農(nóng)民墊交，以完成上面安排的任務。
在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設施建設基本能夠滿足需要的情況下，單家獨戶的小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般比較穩(wěn)定，風險并不大，很少出現(xiàn)大面積農(nóng)業(yè)災害的情況。因此，基層政府與保險公司確定的包干資金基本上能夠兌現(xiàn)，不僅把之前墊交的錢收回來了，而且還獲得了額外的收入。從而基層政府獲得了相應的收益。這筆收入其實是國家向農(nóng)民提供的保費補助。保險公司和基層政府瓜分了這筆補助，補助并沒有真正到農(nóng)民手上。
所以在早期，基層政府向前繳納的保費，不過成為了吊取國家資金的一個誘餌。由于農(nóng)民并沒有繳納保費，因此不可能分享這筆資金，一旦受了災，也沒有什么理由去找政府要求賠付。但是，國家近年來加強了對于這方面的資金監(jiān)管力度，使得基層政府逐漸退出了這項資金的瓜分，轉(zhuǎn)而把這筆收入交給了村民自治組織。
村兩委要找千家萬戶收錢，同樣很困難。更何況農(nóng)民的參保積極性也不高。于是，一般情況下，是村兩委負責籌集資金，替農(nóng)民墊交。保險公司把賠付的資金交給村集體，成為了村兩委的一個收入渠道。問題在于，當前的村集體組織往往是空殼組織，給農(nóng)民墊交的錢一般也是村干部憑借自己的力量籌集來的，因此這筆保費自然而然地就成為了村干部和村里的其他精英的私人收入，而不會轉(zhuǎn)化為村集體的集體收入。
目前，基層干部和村干部的待遇普遍偏低，于是，這種體制外的收入來源往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)動村干部積極性，協(xié)助政府開展工作的重要手段。農(nóng)業(yè)保險資金也不例外，變相成為了村組干部的補貼或擺平理順的資源。農(nóng)業(yè)保險政策出現(xiàn)了明顯的執(zhí)行偏差。
問題還沒有完。上級政府并不是不知道上面的情況，因此往往會下鄉(xiāng)檢查農(nóng)民參保的票據(jù)。實際上，農(nóng)民并沒有繳納保費，何來票據(jù)？票據(jù)都在村委會。于是為了應付上面的檢查，村干部又不得不將這些票據(jù)發(fā)給農(nóng)民，等檢查過關(guān)之后再收回來。但是，票據(jù)一發(fā)下去，農(nóng)民就知道怎么回事了。盡管是他們自己不愿意參保的，但是，這里面的貓膩，早在農(nóng)業(yè)稅的時候他們就領(lǐng)教過了，并不陌生。這也使得村干部一般不會獨吞這筆資金，而是要盡量在村莊精英里面進行平衡。而且，票據(jù)發(fā)下去容易，收上來就很麻煩。票據(jù)收不上來，申請賠付又是麻煩事。于是，基層干部對此不甚其煩，抱怨不已。
四、農(nóng)業(yè)保險政策需要結(jié)合中國的基本農(nóng)情
農(nóng)業(yè)保險政策在基層的實踐，最后演變成了“政府了出錢，農(nóng)民不相干，村干部傷腦筋，保險公司賺了錢”。對于占絕大多數(shù)的小農(nóng)，保險的功能根本就沒有得到發(fā)揮。其實，保險公司在這里并沒有起到什么建設性的作用，與農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)毫不相干。真正與農(nóng)民對接的，其實還是鄉(xiāng)村基層組織。實際上，對于小而散的農(nóng)民家庭來說，科層化的機構(gòu)不可能與其進行良好對接。因此，國家惠農(nóng)支農(nóng)政策的抓手，應該是基層組織，而不是其他的什么主體。
為千家萬戶的小農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保險，這是保險工作面臨的前所未有的新情況，也是一個很大的挑戰(zhàn)。其實，對于小農(nóng)生產(chǎn)來說，正是由于其規(guī)模小、種類多，使得小農(nóng)家庭自然地具有規(guī)避風險的內(nèi)在機制。這是與大規(guī)模種植相當不同的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。而我們的保險政策想象的對象，卻并不是這些將長期存在的小農(nóng)，而是那些類似于美國大農(nóng)場主的農(nóng)業(yè)資本家，這是當前農(nóng)業(yè)保險政策最終必然走向異化的思想基礎(chǔ)。
農(nóng)業(yè)保險政策對于進行具有很大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或許是需要的，但那已經(jīng)不是單純的中國普通農(nóng)民，而是具有典型意義的農(nóng)業(yè)資本家了。作為一項國家大量投入資金的政策性保險，我們必須要立足于中國絕大多數(shù)“小而散”的普通農(nóng)戶，并意識到它將長期存在并占據(jù)農(nóng)業(yè)的主體地位這個基本國情來制定我國的農(nóng)業(yè)保險政策。
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