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確保農(nóng)村最低生活保障效果的制度文本與實(shí)踐

——基于C市英鎮(zhèn)調(diào)查

魏程琳、史源淵*

（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢，430074）

摘要：農(nóng)村最低生活保障（下文簡(jiǎn)稱“低�！保�作為一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的民生工程，發(fā)揮著“兼顧公平”和“維護(hù)基層秩序”的重要功能。自農(nóng)村低保實(shí)施以來，國(guó)務(wù)院、民政部頒布系列旨在推進(jìn)低保制度規(guī)范化的文本。然而，這些制度文本除了給政策執(zhí)行者帶來工作困難、提供抵御外界干擾的制度保障外，也遇到了自身帶來的反規(guī)范化問題。低保申請(qǐng)、公示和民主評(píng)議等制度文本的實(shí)踐表明，只有在國(guó)家制度設(shè)計(jì)者、地方行政者和民眾三方力量的共同努力下才可能真正推進(jìn)低保制度規(guī)范化建設(shè)，確保低保功能的正常發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；文本與實(shí)踐；實(shí)體規(guī)范化；程序規(guī)范化；民主評(píng)議制度

一、問題的提出

自國(guó)務(wù)院決定2007年全面建立農(nóng)村最低生活保障制度（下文簡(jiǎn)稱低保）以來，低保制度成為涉及人數(shù)最多、影響面最廣的社會(huì)救助（保障）制度之一，并發(fā)揮著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“再次分配兼顧公平”和“維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定”的重要功能。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2012年第34號(hào)《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2011年底，全國(guó)城市和農(nóng)村低保對(duì)象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，比2005年底分別增長(zhǎng)7.25%和551.04%，2011年全國(guó)城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。據(jù)民政部副部長(zhǎng)竇玉沛介紹，截至2013年底全國(guó)城鄉(xiāng)低保資金支出達(dá)到1740.3億元。若要實(shí)現(xiàn)巨量的低保資金和大量的低保人口有效對(duì)接，就必需一個(gè)系統(tǒng)、規(guī)范的制度來保證低保工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。最近民政部在回應(yīng)“開豪車領(lǐng)低�！爆F(xiàn)象時(shí)指出要在2015年底建成“低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制”，進(jìn)一步推進(jìn)低保制度規(guī)范化建設(shè)，確保農(nóng)村低保的實(shí)施效果。

當(dāng)前學(xué)界農(nóng)村低保研究主要集中在兩個(gè)方面：低保制度理念的文本設(shè)計(jì)和低保實(shí)踐的現(xiàn)狀分析。在低保文本設(shè)計(jì)方面，鄭功成[]指出“對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的忽視，是改革開放以來中國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)的一大失誤”；楊翠迎[]、馬靜[]和鄧大松[]等學(xué)者認(rèn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村社會(huì)保障體系，不但要對(duì)農(nóng)村低保制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)還要注意“硬制度”與“軟環(huán)境”相結(jié)合。此外，方菲[]等從制度文本分析出發(fā)指出農(nóng)村低保制度存在“真空、劣質(zhì)”效應(yīng)，政府的低保對(duì)象調(diào)查、公示等制度漠視了低保對(duì)象的私權(quán)利、損害了低保對(duì)象的人格。在農(nóng)村低保運(yùn)行方面，學(xué)界亦有頗多研究，如賀雪峰[][]、焦克源[]、耿羽[]、印子[]等人通過實(shí)證調(diào)查分析指出，后稅費(fèi)時(shí)代在地方治理資源匱乏的情況下，低保成為村組干部的治理資源，農(nóng)村低保存在村干部壟斷信息、低保對(duì)象難確定、錯(cuò)位分配、政策執(zhí)行偏差等一系列失范問題。然而，無論是宏觀的低保制度理念設(shè)計(jì)如鄭功成、鄧大松等人的研究，還是具體的低保現(xiàn)狀分析如賀雪峰、焦克源等人的研究，都存在一個(gè)共同的缺陷：低保制度文本與低保具體實(shí)踐相分離，研究低�，F(xiàn)狀的人簡(jiǎn)單地將公平分配的理念等同于低保制度、忽視了具體的制度文本建設(shè)，而研究低保制度文本的學(xué)者又往往忽視了低保實(shí)踐的復(fù)雜性、無法對(duì)制度的改善提出針對(duì)性的建議。基于農(nóng)村低保實(shí)踐的實(shí)地調(diào)查，本文將結(jié)合國(guó)家和地方性低保制度文本，并以低保最為重要的申請(qǐng)、公示和民主評(píng)議制度文本的具體實(shí)踐為例，分析當(dāng)前農(nóng)村低保制度建設(shè)的成效與問題。本文的制度文本和經(jīng)驗(yàn)材料來自于筆者2013年暑假在C市英鎮(zhèn)25天的駐村調(diào)研。本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分是問題的提出，第二部分以申請(qǐng)和公示制度為例來描述分析低保的實(shí)體規(guī)范化建設(shè)，第三部分以民主評(píng)議制度為例來描述分析低保的程序規(guī)范化建設(shè)，第四部分是全文的結(jié)論與政策建議。

二、申請(qǐng)與公示制度：低保的實(shí)體規(guī)范化建設(shè)

為了抵制基層社會(huì)中的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[]對(duì)低保制度的異化，自中央到地方的民政部門近年來加緊制定各項(xiàng)低保制度推進(jìn)低保運(yùn)作規(guī)范化。在國(guó)務(wù)院、民政部的統(tǒng)一部署下，C市出臺(tái)了系列與國(guó)家政策相對(duì)應(yīng) 的地方低保制度，其中包括《低保審核審批辦法》、《民主評(píng)議制度》、《低保責(zé)任追究辦法》、《完善民主評(píng)議制度的通知》、《入戶調(diào)查制度》、《動(dòng)態(tài)管理制度》、《社會(huì)公示制度》、《群眾監(jiān)督制度》、《檔案管理制度》、《信訪受理制度》、《舉報(bào)有獎(jiǎng)制度》等制度。此外，C市民政局于2012年2月開始采用“全國(guó)最低保障信息系統(tǒng)”進(jìn)行社會(huì)救助資金社會(huì)化發(fā)放。C市的低保規(guī)范化建設(shè)走在了全國(guó)的前列，因而對(duì)C市的低保制度文本及其實(shí)踐現(xiàn)狀做出經(jīng)驗(yàn)分析，對(duì)完善全國(guó)低保制度具有普遍的借鑒意義。

低保制度規(guī)范化包括實(shí)體（制度）規(guī)范化和程序（制度）規(guī)范化兩個(gè)方面，在本文中，實(shí)體規(guī)范化表現(xiàn)為對(duì)低保內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范管理的系列制度建設(shè)，如低保工作中的檔案管理、社會(huì)公示、材料申報(bào)等制度，程序規(guī)范化表現(xiàn)為對(duì)低保運(yùn)作過程進(jìn)行規(guī)范化管理的系列制度建設(shè)，如民主評(píng)議制度、審批制度等。自2008年6月民政部發(fā)布《全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》以來，政府就試圖通過低保制度的實(shí)體規(guī)范化和程序規(guī)范化來保障低保在農(nóng)村的實(shí)施效果，促進(jìn)低保分配的公平公正。本節(jié)主要分析低保制度實(shí)體規(guī)范化的兩個(gè)重要文本——申請(qǐng)制度和公示制度在鄉(xiāng)土社會(huì)中的具體實(shí)踐及其困境。

（一）申請(qǐng)制度規(guī)范化中的反規(guī)范化

《低保檔案管理制度》要求各村村委會(huì)將與低保相關(guān)的材料如申請(qǐng)書、評(píng)議結(jié)果和公示書等都要完好保存，以保證低保的實(shí)體規(guī)范化。低保申請(qǐng)書是低保制度規(guī)范化的最為重要的、可見的文本材料。然而，低保申請(qǐng)者大都是老弱病殘之人，他們不會(huì)寫字或者不會(huì)規(guī)范地寫申請(qǐng)，于是規(guī)范填寫申請(qǐng)材料的任務(wù)就落到了村干部身上。由于是村干部代筆，申請(qǐng)表填寫得更加規(guī)范、整齊、一致的同時(shí)也加大了遴選低保申請(qǐng)者的難度。調(diào)研人員發(fā)現(xiàn)，在夏村低保申請(qǐng)表中常見有被涂改、抹掉的地方，這些被涂改的內(nèi)容顯然是真實(shí)卻不符合規(guī)范的信息，將真實(shí)信息涂改換之以虛假信息，以符合低保規(guī)范化的要求，在低保規(guī)范化中于是出現(xiàn)了反規(guī)范化的現(xiàn)象。

低保申請(qǐng)表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請(qǐng)表為例：申請(qǐng)人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請(qǐng)人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個(gè)人自述里提到“妻子患有病”，難道妻子不是家庭成員？在翻閱夏村低保檔案材料時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請(qǐng)表幾乎都有涂改的痕跡，經(jīng)過涂改修訂后的申請(qǐng)表只能看到申請(qǐng)者本人的信息。以上涂改現(xiàn)象至少反映三個(gè)方面的問題。

第一，鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標(biāo)。按照低保政策規(guī)定，低保應(yīng)以戶為單位進(jìn)行分配，那么，如果1份低保申請(qǐng)表里填寫該戶有2人，卻最后只給1個(gè)低保指標(biāo)，就違反低保制度。但在低保的具體實(shí)施中幾乎所有的鄉(xiāng)村都是以人為單位而非以戶為單位進(jìn)行低保指標(biāo)分配的。一方面因?yàn)椤皯簟痹谵r(nóng)村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分了家，在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人列為低保對(duì)象的同時(shí)還將他健康、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的兒子一家人也定為低保，顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個(gè)絕對(duì)貧困戶外再次確認(rèn)低保對(duì)象的難度加大，那么低保就會(huì)向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶傾斜，照顧弱者體現(xiàn)了村落的道義，而照顧全家則有違道義，這便是村落社會(huì)的分配公平觀念。“低保戶變成低保人”這種盡管不規(guī)范、但帶有平均主義性質(zhì)的分配方案為多數(shù)村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性。

第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結(jié)構(gòu)實(shí)情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的家庭不在低保范圍內(nèi)”。申請(qǐng)表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)，其中有些是家庭條件不錯(cuò)或子女有贍養(yǎng)能力的家庭，他們?cè)陔[藏信息以獲得低保名額。沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請(qǐng)者的家庭真實(shí)情況，“關(guān)系�！薄ⅰ熬S穩(wěn)�！钡鹊捅�亂象在這里就可能產(chǎn)生。

第三，虛報(bào)收入信息。依照低保政策，家庭年收入在當(dāng)?shù)仄骄�線以下的農(nóng)戶可以申請(qǐng)低保。以此推測(cè)，村民在申請(qǐng)表里將家庭收入填的越少、在個(gè)人自述中將家境描述得越困難就越可能獲得低保名額。其實(shí)，夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農(nóng)村年平均收入水平）的家庭，村支書和村醫(yī)都說，“按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)全鄉(xiāng)沒有一戶符合低保戶標(biāo)準(zhǔn)的”。C市年收入1300元的收入標(biāo)準(zhǔn)或者是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)很難說是符合地方經(jīng)濟(jì)生活邏輯和常識(shí)的。但是為了低保制度規(guī)范化，申請(qǐng)者（多數(shù)情況下是鄉(xiāng)村干部）必須將家庭收入寫得低于平均水平，虛假的低保信息很容易誤導(dǎo)社會(huì)救助政策的改善。

國(guó)家為了低保運(yùn)作規(guī)范化從而制定系列詳盡的指標(biāo)和規(guī)定，鄉(xiāng)村干部和申請(qǐng)對(duì)象為了獲得低保指標(biāo)、符合低保規(guī)范化政策而修改真實(shí)信息，結(jié)果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實(shí)”，進(jìn)而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運(yùn)作。

（二）公示制度帶來的詰難

C市低保公示制度要求：村委會(huì)要對(duì)評(píng)議結(jié)果張榜公示7天，無異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核；鄉(xiāng)與村委會(huì)成員組成調(diào)查小組再次進(jìn)行評(píng)議，張榜公示7天，無異議后報(bào)區(qū)民政局審核；區(qū)民政局審批后，在區(qū)救助網(wǎng)站進(jìn)行為期7天的張榜公示。自2011年低保民主評(píng)議制度實(shí)施以來，與之配套的低保公示制度就被要求嚴(yán)格執(zhí)行，村委會(huì)必須改變以往將低保名單作為“村莊秘密”的做法，然而，低保名單一公布就在夏村引起了軒然大波。

自然村是一個(gè)熟人社會(huì)[]，村民對(duì)于他人家里的經(jīng)濟(jì)條件、有病人與否、在外邊有什么關(guān)系等情況都非常了解�？戳说捅９�示名單后，村民一邊驚訝地說，他怎么能吃低保？！一邊又在盤算著這家人的關(guān)系在哪里。那些關(guān)系（或上訪）戶等不應(yīng)享受低保的人得了低保，導(dǎo)致低保成為一項(xiàng)去倫理性的資金資源，任何人都可以去爭(zhēng)取，結(jié)果有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會(huì)給他低保。面對(duì)村民的詰問，村干部要么說“這個(gè)指標(biāo)是上面領(lǐng)導(dǎo)的指示”，要么說“你也可以申請(qǐng)”，村干部的底氣不足影響著村兩委的權(quán)威和信譽(yù)度，加大了村莊工作的難度。夏支書的叔叔夏佳志為了獲得低保，天天到支書家里倚老賣老的罵：“媽的，你給別人搞，也不給幺幺（叔叔）搞（低保）�！毕募阎镜睦掀派眢w有點(diǎn)弱，評(píng)上低保也“說得過去”。村委會(huì)其他干部為了緩和夏佳志叔侄倆的關(guān)系，在2011年民主評(píng)選中將夏佳志夫婦評(píng)為低保對(duì)象，這再次引起了村民的詰難。村民詰難的本質(zhì)上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保分配挑戰(zhàn)了村民樸素的公平觀念。管理低保申請(qǐng)的王會(huì)計(jì)說，低保工作如今成為“天下第一難事”，村民為了低保的事情整天到村委會(huì)吵鬧。看到低保資金分配以及低保規(guī)范化帶來的大量工作，就不難理解地方政府唯獨(dú)不喜歡申請(qǐng)低保資金的現(xiàn)象了。

公示制度作為低保實(shí)體規(guī)范化的重要內(nèi)容之一，盡管給村兩委工作帶來了諸多困難，但是它保障了農(nóng)民的知情權(quán)，發(fā)動(dòng)了監(jiān)督低保運(yùn)作的群眾力量，是低保規(guī)范化建設(shè)的潛在動(dòng)力。由上可知，低保實(shí)體規(guī)范化既為低保制度完善提供了動(dòng)力，但該制度本身的形式主義又阻礙著低保制度的進(jìn)一步完善。

三、民主評(píng)議制度：低保的程序規(guī)范化建設(shè)

羅爾斯[]認(rèn)為公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)。這個(gè)經(jīng)典論述成為現(xiàn)代法律程序正義的理論基礎(chǔ)。在中國(guó)，程序民主被引入到各個(gè)制度領(lǐng)域，低保規(guī)范中的民主評(píng)議制度就是其中一例。低保民主評(píng)議制度的功能發(fā)揮主要在低保申請(qǐng)和退出兩個(gè)重要機(jī)制中。

（一）低保申請(qǐng)中的民主評(píng)議

2012年C市低保民主評(píng)議制度規(guī)定：第一，在人員組成上，必須由社區(qū)（村）主任、居（村）民委員會(huì)成員、居（村）民組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎(chǔ)、有責(zé)任心、處事公正的村民代表組成；民主評(píng)議小組人數(shù)由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請(qǐng)人必須得票80%以上。政府還同時(shí)發(fā)布了與民主評(píng)議制度相匹配的公示制度、入戶調(diào)查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報(bào)有獎(jiǎng)制度等。在一定程度上可以說，農(nóng)村低保真正走向規(guī)范化是從民主評(píng)議制度開始的，由村干部、小組長(zhǎng)、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評(píng)議組打破了以往由少數(shù)村干部商量決定的低保評(píng)選機(jī)制，評(píng)議人的多元化促進(jìn)了低保評(píng)選的民主和公平程度。然而，低保制度的民主化進(jìn)程并非一帆風(fēng)順。2011年C市第一次推行低保民主評(píng)議制度，夏村參與評(píng)議的代表們的反應(yīng)如下。

村民代表C：“2011年的民主評(píng)議會(huì)，最后變成了走形式。鄉(xiāng)村干部講話，領(lǐng)導(dǎo)講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午，會(huì)就開完了。”

村民代表D：“2011年之前都是由村干部決定，組長(zhǎng)都不參加。我對(duì)村干部說：‘你們以前搞人情保，現(xiàn)在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當(dāng)代表，得罪人！’”

盡管評(píng)議代表對(duì)第一次民主評(píng)議的形式主義和代表背黑鍋不滿意，但是經(jīng)過改組后的2012屆主評(píng)議委員會(huì)在低保運(yùn)作中起到了一定的實(shí)效。

村民代表F：“當(dāng)面得罪人，誰都不干。有人私下打招呼，代表說‘好’。但現(xiàn)在都是選票，劃勾票決，誰也搞不清楚是誰投的票。沒有選上的人，除了罵代表眼睛瞎了，也沒有其他辦法。民主評(píng)議效果好一些。”

2011年夏村低保民主評(píng)議小組成員共有30人，30人的民主評(píng)議小組顯然過于龐大，會(huì)議組織成本相對(duì)較高，無法做到有效評(píng)議。為了進(jìn)一步規(guī)范民主評(píng)議制度，C市社會(huì)救助管理局于2012年3月15號(hào)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)低保民主評(píng)議制度的通知》，對(duì)評(píng)議小組人員組成、票數(shù)都進(jìn)行了規(guī)定。調(diào)整之后的評(píng)議小組共有10人，其中3名村干部、3名黨員代表、1名組長(zhǎng)代表、3名村民代表，夏村的10人評(píng)議成員中除3名村干部外，其余7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長(zhǎng)，這些人村莊工作經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)村民家庭情況較為了解，相互之間配合默契，溝通交流成本較低，因而調(diào)整之后的評(píng)議小組更具有活力和行動(dòng)力，民主評(píng)議制度也逐漸發(fā)揮功能。2012年5月11日夏村進(jìn)行了2012年度第一次低保民主評(píng)議會(huì)議。由于2011年夏村實(shí)行公示制度產(chǎn)生了“廣告”效應(yīng)，2012年上半年申請(qǐng)低保的人員一下子上漲到22人，低保申請(qǐng)人情況如表1。

2012年，夏村10人低保評(píng)議小組通過推選選出計(jì)票員、唱票員、監(jiān)票員，然后發(fā)票、投票。得票率超過80%即8票以上的共有4名低保申請(qǐng)者，村委會(huì)在當(dāng)天即公布了選票結(jié)果，四名低保待遇獲得者得票情況如下表2。

據(jù)村民反映和筆者的實(shí)地調(diào)查顯示，2012年度的低保評(píng)選結(jié)果是公平的，應(yīng)該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，這個(gè)結(jié)果也得到了村民的普遍認(rèn)可。在18個(gè)被篩選下來的申請(qǐng)人中，有村外精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有上訪戶夏思真，如果二人當(dāng)選，那么前者就是“關(guān)系�！焙笳呔褪恰熬S穩(wěn)�！�。此次，夏村村委會(huì)通過民主評(píng)議制度有效規(guī)避了低保異化現(xiàn)象的發(fā)生，保證了低保分配的公平。

（二）低保退出中的民主評(píng)議

根據(jù)低保《動(dòng)態(tài)管理制度》要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟(jì)的變化情況進(jìn)行分類復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核情況及時(shí)報(bào)區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)；低保家庭應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)政府定期報(bào)告家庭人員、收入和財(cái)產(chǎn)情況，原則上城市按月、農(nóng)村按季復(fù)核。按照低保動(dòng)態(tài)管理制度規(guī)定，農(nóng)村低保至少一年微調(diào)一次，但是，低保制度在農(nóng)村實(shí)踐中卻出現(xiàn)“一旦享受低保就不愿退出”的現(xiàn)象，至今沒有形成一個(gè)有效的低保退出機(jī)制。自2007年全國(guó)實(shí)行低保制度以來近7年的時(shí)間里，夏村的低保戶如果不是發(fā)生死亡或者一夜暴富是不會(huì)被取消低保名額的，結(jié)果出現(xiàn)“低保待遇享受終生制”的詭異現(xiàn)象。

村干部J：“國(guó)家低保本身是做好事，到村里成了壞事。前面評(píng)上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會(huì)認(rèn)為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會(huì)得罪普通老百姓�！�

評(píng)議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會(huì)恨我一輩子。”

從上面村干部J的談話可知，“半官僚化”的村干部奉行“不得罪人”的行事準(zhǔn)則，導(dǎo)致那些家庭條件好轉(zhuǎn)的低保戶或者關(guān)系保無法被取消，從而低保成為一種“只進(jìn)不出”的制度，造成村莊內(nèi)部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動(dòng)態(tài)管理制度成為虛設(shè)。農(nóng)村的各種低保亂象逐漸被上級(jí)部門察覺到，于是一系列的制度文件和行政措施被推行下來。2012年，C市展開了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”，提出重點(diǎn)清理11類人員，在2013年“年審年檢工作”中又增加到12類人員，要求“要把應(yīng)該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對(duì)象，全部取消保障待遇，切實(shí)提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平�！敝攸c(diǎn)清理的12類人員如下：

（1）家庭經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)，家庭人均收入明顯高于全鄉(xiāng)最低保障線。

（2）家庭成員中有自然減員未報(bào)告的。

（3）進(jìn)入社保領(lǐng)取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。

（4）子女已成年且就業(yè)的。

（5）已領(lǐng)取企業(yè)退休生活費(fèi)，家庭月人均收入高于最低保障線的。

（6）外出打工，離開居住地3個(gè)月以上的。

（7）享受保障期間享受住房、建房、購(gòu)買商品住房的；

（8）就業(yè)年齡內(nèi)，拒絕推薦就業(yè)的。

（9）子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的。

（10）不如實(shí)提供收入情況，虛報(bào)、隱瞞或提供假證明的，對(duì)入戶調(diào)查人員態(tài)度惡劣，不積極配合的。

（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。

（12）通過信息比對(duì)的疑問人員。

鑒于上級(jí)政府的壓力，各鄉(xiāng)村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內(nèi)取消不符合規(guī)定的低保戶。但是，勸人放棄低保名額要比分配低保名額更加困難，例如村干部勸某個(gè)低保戶減少低保名額，村民則說為什么不減少X家的名額，X家比我家情況還好。這時(shí)村干部往往動(dòng)用私人關(guān)系做工作或者以其他利益許諾達(dá)到目的。2013年5月11日，夏村民主評(píng)議小組召開了低保年審年檢會(huì)議，做出取消7人低保的決定，7人當(dāng)中當(dāng)事人死亡的有4個(gè)，成員就業(yè)的有2個(gè)，家庭生活改善的有1個(gè)，具體公示如下。

公  示

村民主評(píng)議小組于2013年5月11日，召開民主評(píng)議會(huì)，經(jīng)13位民主評(píng)議小組成員投票，鑒于享受農(nóng)村最低生活保障的夏峰聲、文昌、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據(jù)相關(guān)文件精神，其家庭低保自動(dòng)取消，其家庭成員按新增低保申報(bào)。華吉家庭成員華力（精神病人）已死亡，其低保自動(dòng)取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低�！，F(xiàn)將評(píng)議結(jié)果公布如下：（同意票）

夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡

文  昌（2人） 13票 戶主死亡

夏德秋（2人） 13票 戶主死亡

華  力（1人） 13票 成員死亡

程  濤（1人） 13票 成員就業(yè)

夏  威（2人） 13票 成員就業(yè)

于美韻（1人）  7票 生活改善

夏村村委會(huì)

2013年5月11日

取消低保名額同樣會(huì)帶來不公平，據(jù)調(diào)查，夏村仍有3個(gè)不符合條件的低保名額被保留，這不僅與他們?nèi)龖舻膹?qiáng)硬關(guān)系背景（在上級(jí)政府部門有人，而且他們的低保名額與村里無關(guān)）相關(guān)，也與他們是一戶一人有低保有關(guān)，村委會(huì)既不可以強(qiáng)行取消他們的名額，也沒有與之妥協(xié)的條件。家里有兩人以上享受低保待遇的，村干部可以采取取消一個(gè)保留一個(gè)的妥協(xié)策略做工作，例如2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助。可見民主程序的背后是地方性權(quán)力關(guān)系的制約與平衡。

通過對(duì)低保進(jìn)入與退出制度實(shí)踐可知，貫穿其中的民主評(píng)議制度的具體操作規(guī)則保證了程序公正，但是程序公正并不能保證結(jié)果公正。民主評(píng)議制度的實(shí)質(zhì)是為基層干部抵制外界干擾提供制度保障，即用一套程序規(guī)則將處于地方性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的評(píng)議組成員剝離出來，通過技術(shù)化的手段來保證結(jié)果公平。但，無法回避鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系干擾的民主評(píng)議制度即使能夠保證低保進(jìn)入的公平，卻難以保證低保退出的公平。

四、結(jié)論與政策建議

任何一項(xiàng)國(guó)家制度建設(shè)都必須經(jīng)歷社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)，制度或政策研究人員應(yīng)該從具體制度文本的具體實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題并提出建議。在當(dāng)下低保制度研究中，如果僅僅從制度文本和理念出發(fā)，就很容易得出不符合現(xiàn)實(shí)的結(jié)論。例如方菲[5]認(rèn)為，低保的調(diào)查、公示制度會(huì)損害當(dāng)事人的尊嚴(yán)、倫理性侵犯?jìng)�(gè)人私權(quán)利。在當(dāng)前農(nóng)村低保制度不完善、農(nóng)民低保觀念混亂、村干部低保分配權(quán)過大的情況下，低保調(diào)查和公示等制度無疑具有推進(jìn)低保分配公平、保障農(nóng)民知情權(quán)、動(dòng)員群眾參與監(jiān)督的功效，如果農(nóng)民認(rèn)為在低保申請(qǐng)中會(huì)遭到尊嚴(yán)和私權(quán)利損害，那么就很難解釋實(shí)踐中農(nóng)民競(jìng)相爭(zhēng)奪低保名額的普遍現(xiàn)象。同樣，鄧大松[4]等人也沒有提出具體的頂層制度設(shè)計(jì)與軟環(huán)境相結(jié)合的操作方案。而從事低保制度實(shí)踐分析的學(xué)者如賀雪峰[6-7]、焦克源[8]等人盡管指出了低保制度運(yùn)行的核心問題，但由于忽視了具體的制度文本，很難提出針對(duì)性的政策建議。本文通過對(duì)低保最為重要的申請(qǐng)、公示和民主評(píng)議制度的實(shí)踐分析可知，低保規(guī)范化建設(shè)取得了一定進(jìn)步即建立了較為完善的低保制度體系，逐步實(shí)現(xiàn)了低保的數(shù)字化管理，公示制度保障了農(nóng)民的知情權(quán)、激發(fā)了群眾的參與熱情，民主評(píng)議制度一定程度上推進(jìn)了實(shí)質(zhì)公正。然而，值得注意的是，低保規(guī)范化建設(shè)本身包含著反規(guī)范化的內(nèi)容，下面對(duì)低保規(guī)范化建設(shè)中的問題進(jìn)行總結(jié)并提出具體的政策建議。

1、低保規(guī)范化中的反規(guī)范化運(yùn)作。材料申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示制度的實(shí)行大大提高了低保管理的效率，為村莊抵制外界關(guān)系干擾提供了制度資源。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，在村務(wù)工作規(guī)范化的過程中存在許多“裁剪事實(shí)”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部為了滿足政府規(guī)范化的要求而“削足適履”，掩蓋了許多有效的真實(shí)信息例如家庭人員、收入信息，不利于公共政策的完善和執(zhí)行。低保材料中虛報(bào)信息是“低保戶變?yōu)榈捅Ｈ恕薄ⅰ瓣P(guān)系�！薄ⅰ熬S穩(wěn)�！钡葋y象叢生的根源。當(dāng)然，在不規(guī)范現(xiàn)象中也有合理的成分，例如“低保戶變?yōu)榈捅Ｈ恕钡默F(xiàn)象在全國(guó)各地普遍存在，這就值得政策部門注意和分析。建議民政部門做好調(diào)查研究，根據(jù)各地實(shí)際收入和生活情況制定低保申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)并建立真實(shí)信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實(shí)性。

2、低保申請(qǐng)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)制定不合理。盡管民政辦2011年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，但在具體實(shí)踐中，各地有自己的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，例如C市依據(jù)地方人均年收入為標(biāo)準(zhǔn)制定最低生活保障線，C市2013年的標(biāo)準(zhǔn)線為1300元。無論從生活支出還是從日常收入計(jì)算，1300元的標(biāo)準(zhǔn)顯然不合理。無效的低保標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致低保申請(qǐng)沒有標(biāo)準(zhǔn)，任何人都可以申請(qǐng)低保的制度漏洞增加了低保工作的難度，也不利于保障真正的貧困人群。建議各地方政府依據(jù)地方農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)際來測(cè)度、確立適當(dāng)?shù)牡捅��?biāo)準(zhǔn)線，同時(shí)建議，中央和地方財(cái)政對(duì)民生工程低保工作給予充分的重視和支持。

3、低保觀念混亂。低保是一項(xiàng)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的臨時(shí)性救濟(jì)制度，享受低保的權(quán)利必須根據(jù)當(dāng)事人家庭經(jīng)濟(jì)情況的變化而變化。在具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)村干部怕得罪人的行事準(zhǔn)則提高了低保退出的難度。通過上文可知，在壓力型體制下，上級(jí)政府重點(diǎn)清理12類低保對(duì)象的運(yùn)動(dòng)在夏村取得一定成效，但是那些強(qiáng)硬的“關(guān)系戶”仍然享受低保、威脅著低保的分配公平和倫理屬性。在基層運(yùn)作中，出現(xiàn)低保終生享受、低保成為鄉(xiāng)村干部的治理和人情資源等混亂觀念。建議地方政府健全群眾舉報(bào)監(jiān)督制度，充分動(dòng)員群眾參與，通過村內(nèi)民間力量和村外體制力量的合作來治理低保亂象。

4、基層權(quán)力關(guān)系扭曲低保制度。從上文可知，夏村在清理不合格低保戶時(shí)，有一部分是村干部通過私人關(guān)系作工作而自愿退出的，有一部分“關(guān)系戶”由于基層社會(huì)權(quán)力關(guān)系的庇護(hù)卻無法被取消，成為扭曲低保制度的重要力量。此外，低保成為政府信訪、拆遷工作的治理資源的現(xiàn)象也普遍出現(xiàn)�？梢�，低保分配和退出機(jī)制的形塑不僅要與村落社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)磨合，更重要的是要將上級(jí)權(quán)力關(guān)系關(guān)在法制的籠子里。因此，建議進(jìn)一步規(guī)制政府挪用低保資金、政府官員干擾低保分配等現(xiàn)象，建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，從行政體系內(nèi)部保證低保的規(guī)范化運(yùn)作。

從實(shí)體到程序的低保規(guī)范化建設(shè)，目的在于保證低保分配的公平公正，發(fā)揮低保的重要功能。然而在基層社會(huì)的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)作的低保制度卻遭遇著反規(guī)范化的困境，這既與低保制度文本設(shè)計(jì)不合理有關(guān)，也與行政體制的運(yùn)作邏輯相關(guān)。低保制度的文本建設(shè)如今已經(jīng)基本完成，接下來的關(guān)鍵任務(wù)就是督促各地方政府認(rèn)真執(zhí)行低保制度，并發(fā)動(dòng)群眾的參與力量，在低保制度實(shí)踐中不斷地完善、改進(jìn)這一制度體系。

[基金項(xiàng)目]北京鄭杭生社會(huì)發(fā)展基金會(huì)·完美中國(guó)特設(shè)博士生項(xiàng)目“邊緣人上訪與信訪體制改革研究”（14ZHFD10）。

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