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邊緣人上訪與信訪體制改革

——基于個(gè)案的實(shí)證分析

魏程琳*

（華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心）

摘要：不同于正常人或者精英人物上訪，非正常人或者邊緣人上訪通常更能夠挑戰(zhàn)常規(guī)體制、反映出信訪制度存在的問題和漏洞。在國家規(guī)劃性變遷下，鄉(xiāng)村治理機(jī)制發(fā)生轉(zhuǎn)型，家事糾紛溢出村落并通過信訪制度的轉(zhuǎn)化機(jī)制成為信訪事件。信訪制度將不屬于信訪對象的人與事吸納進(jìn)信訪維穩(wěn)體系，導(dǎo)致信訪渠道壅塞，信訪制度功能變異。只有劃定信訪制度的邊界，建立健全信訪的識別、信息共享、分類解決和終結(jié)機(jī)制，才能恢復(fù)信訪制度的活力，發(fā)揮其正向功能。

關(guān)鍵詞：邊緣人上訪；精神病人上訪；鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型；轉(zhuǎn)化與吸納機(jī)制；信訪體制改革

一、問題的提出

信訪是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議意見或者投訴，請求依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪制度采用政治和行政的方法解決公民個(gè)殊性的問題，實(shí)現(xiàn)了中央-地方-公民的有效互動(dòng)[1]，發(fā)揮了中央監(jiān)督地方、維持社會(huì)穩(wěn)定、法外正義供給等功能。然而，近年來，伴隨著信訪潮的持續(xù)高漲，中央政府已無力解決個(gè)殊性的信訪問題，地方政府為了維穩(wěn)也采取“瞞上壓下”的策略，公民亦逐步形成“信訪信鬧不信法”[2]的觀念，信訪渠道嚴(yán)重壅塞、信訪初設(shè)功能大為弱化，信訪制度亟需改革。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于信訪的研究已形成一定積累。李連江、歐博文[3]較早開始對農(nóng)民上訪問題進(jìn)行研究，他們將農(nóng)民利用政府文件、政策和法律進(jìn)行上訪維權(quán)的模式稱為“依法抗?fàn)?rdquo;，于建嶸[4]將“依法抗?fàn)?rdquo;進(jìn)一步發(fā)展為“以法抗?fàn)?rdquo;，指出農(nóng)民以法律和政策為武器，有組織地表達(dá)明確的政治權(quán)利，是一種旨在宣示和確立農(nóng)民這一社會(huì)群體“公民權(quán)利”的“抗?fàn)幷��?rdquo;[5]9。應(yīng)星[6]和吳毅[7]對于建嶸“強(qiáng)烈的情感介入和價(jià)值預(yù)設(shè)”提出了批評，并指出農(nóng)民維權(quán)具有“弱組織性”和“非政治性”。華中學(xué)者通過深入的個(gè)案研究進(jìn)一步展示了農(nóng)民上訪行為的復(fù)雜性和多樣性，例如田先紅[8]提出“謀利型上訪”、魏程琳[9]提出“逼助型上訪”展示了信訪人將上訪作為達(dá)到其他目的的手段、信訪制度嚴(yán)重異化的現(xiàn)象；申端峰[10]、陳柏峰[11]提出了分類治理信訪案件的政策建議；田先紅、賀雪峰[12]總結(jié)了四類不合理上訪類型，較早地關(guān)注了精神病人這一邊緣人上訪[13]現(xiàn)象。邊緣人研究在學(xué)界有著深厚的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)[14]。所謂邊緣人，是指不被主流社會(huì)文化所認(rèn)可和接納，游離于社會(huì)的群體或個(gè)人如混混、釘子戶、（間歇性）精神病人等。邊緣人是社會(huì)權(quán)力構(gòu)成的關(guān)鍵載體，將邊緣人污名化是社會(huì)權(quán)力擁有者對邊緣人的一種文化和權(quán)力支配，同時(shí)，邊緣人深嵌在社會(huì)體系之中、時(shí)刻反映著社會(huì)控制能力的狀況[15]91。芝加哥學(xué)派曾對邊緣人進(jìn)行了廣泛而深入的研究，研究主題包括流浪漢、舞女、妓女、青少年犯罪以及猶太移民等。[16]基于邊緣人的特殊社會(huì)性質(zhì)，本文選取了一個(gè)精神病人上訪的個(gè)案來展示變化社會(huì)中信訪體制面臨的困境。

2009年，北京大學(xué)精神病學(xué)專家孫東東教授公開發(fā)表“老上訪專業(yè)戶至少99%以上精神有問題”的言論引起軒然大波，日常生活中我們也會(huì)看到上訪人“被精神病”的現(xiàn)象[17]。那么作為邊緣人的精神病人上訪是個(gè)殊性事件還是普遍性事件呢？從歷史和現(xiàn)實(shí)情況來看，精神病人上訪是客觀普遍存在的。刁杰成[18]73的抽樣統(tǒng)計(jì)顯示，1955年精神病和無理取鬧的上訪者占進(jìn)京上訪總數(shù)的3.7%，1956年和1957年這一比例上升到8%。申端鋒[10]2008年在和平鄉(xiāng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)有5例精神病人上訪，其中一人因要造原子彈而上訪，被村民送綽號“原子彈”。筆者2013年6月在陜西關(guān)中南鎮(zhèn)派出所調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)2例精神病人上訪，一人是因要求政府支持其制造“木馬流牛”神器而長期上訪，一人自稱有人夜間要剃他的頭發(fā)而經(jīng)常上訪。此外，據(jù)吳國娟[19]對上海市安康醫(yī)院1986-2002年間46例長期上訪者（其中38人被診斷為精神病患者）的研究發(fā)現(xiàn)，精神病人上訪具有以下特點(diǎn)：1、雖有起因，但上訪內(nèi)容和理由十分荒謬；2、上訪具有連續(xù)性，難以終止；3、上訪目的不明，不注重結(jié)果；4、由于上訪理由脫離實(shí)際，個(gè)人多疑、敏感，常常獨(dú)立上訪；5、由于自控能力受病情影響，上訪容易出現(xiàn)過激行為。吳國娟通過對比發(fā)現(xiàn)，80%的長期上訪者具有一定的精神病癥狀或心理問題。盡管精神病人上訪的比例無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，但精神病人上訪的現(xiàn)象在全國各縣鄉(xiāng)幾乎都客觀存在，而且，精神病人上訪案件處理起來頗為麻煩，不容忽視。既然精神病人上訪是非個(gè)殊性現(xiàn)象，那么精神病人是如何被吸納進(jìn)信訪體制的？信訪體制本身存在什么樣的不合理機(jī)制？既往的研究并未做出回答。本文延續(xù)了學(xué)界邊緣人研究傳統(tǒng)，重點(diǎn)關(guān)注精神病人上訪的體制性因素，試圖從中發(fā)現(xiàn)信訪體制改革的可能路徑。

2013年7月筆者在H省D鎮(zhèn)進(jìn)行了為期25天的駐村調(diào)研，在D鎮(zhèn)派出所、信訪辦訪談期間遇到朱村邊緣人朱美麗上訪的個(gè)案，恰好我的同事正在朱村調(diào)研，于是我們對朱村村支書、治保主任、村民以及朱美麗本人都進(jìn)行了訪談，獲得了較為全面的個(gè)案信息。接下來本文將描述朱美麗上訪的起因與過程，分析從家事糾紛到信訪事件轉(zhuǎn)化的原因和機(jī)制，并提出改進(jìn)信訪體制的具體建議，以期對國家治理體系的完善和治理能力的提高有所裨益。

二、D鎮(zhèn)邊緣人上訪的故事

朱美麗是D鎮(zhèn)有名的上訪戶，她今年68歲，有三個(gè)兒子一個(gè)女兒，三個(gè)兒子都在市里買了房子，女兒嫁到海南，老公馬俊青是鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)退休老師，今年71歲。這本是一個(gè)幸福美滿的家庭，然而，2004年朱美麗卻走上了上訪的不歸路。

（一）緣何上訪，何為瘋癲？

朱美麗上訪起因于夫妻矛盾糾紛。據(jù)朱村村民講，馬俊青和朱美麗經(jīng)常吵架、打架，馬俊青作為小學(xué)老師礙于顏面，未與朱美麗公開決斷，卻在2003年退休之后便不在家里居住，到底去哪了，誰也不清楚。朱美麗說，馬俊青是外出找小老婆去了，而且經(jīng)�；丶彝邓�的東西。由此，朱美麗開始了尋夫、告狀、上訪的10年歷程。朱美麗對訪談人員講：

馬俊青他太狠心。我17歲嫁給他，他母親守寡，家里什么都沒有，給我買一件衣服、一個(gè)箱子，箱子也被他偷走了。我女兒給我買的金耳環(huán)、金手鐲也被他偷走了。我奶奶留給我的老錢有1萬多元，現(xiàn)在只剩一張了。馬俊青他個(gè)老東西，偷我的東西。我給她生兒子、做家務(wù)，他還打我，如今他有錢了，拋棄了我，去外邊傍女人，大隊(duì)管不了，鄉(xiāng)里也管不了。

事實(shí)上，朱村村組干部和鄰居都為朱美麗夫婦的事情調(diào)解多次，例如，2007年，朱美麗到村支書家“告狀”說馬俊青打她，村支書打電話叫馬俊青到自己家里來，準(zhǔn)備為兩人調(diào)解。朱美麗聽說馬俊青要來，就拿了一根棍子躲在門后，等馬俊青進(jìn)來后，亂棍將馬俊青打了出去。從此，村支書再也不愿為他們調(diào)解了。自2004年以來，朱美麗的行為和精神狀態(tài)越來越不正常，除了夜里敲村民家的門、經(jīng)常撒謊外，還經(jīng)常偷別人家的東西、與鄰居吵鬧，有一次她偷鄰居家的雞被人追趕到廁所里，她卻誣告別人想強(qiáng)奸她。鑒于朱美麗的荒唐行為，她的老公、兒女都不愿意與她在一起生活，村民對她開始是嫌棄、厭惡，慢慢地將她視為一個(gè)“笑話”，給她一個(gè)污名化的綽號“癲老媽”。而且村里關(guān)于癲老媽的各種負(fù)面信息也流傳起來，例如朱美麗大集體時(shí)期偷糧食被公開批斗，年輕時(shí)與別人有不正當(dāng)性關(guān)系，近幾年她與多個(gè)老年男性有不正當(dāng)性關(guān)系等等。在朱村，大家都認(rèn)為朱美麗瘋了，稱朱美麗為“癲老媽”，然而，朱美麗從來不認(rèn)為自己是癲子，她經(jīng)常為此與人吵架。2005年，迫于村落社會(huì)壓力，朱美麗的小兒子把她帶到市精神病醫(yī)院檢查，結(jié)果沒有查出什么問題。在現(xiàn)代醫(yī)學(xué)上，朱美麗是一個(gè)正常人，然而，在社會(huì)生活中朱美麗卻是一個(gè)“癲子”，在信訪事件中朱美麗也表現(xiàn)出精神病人上訪的特征。

十年來，朱美麗從未停止上訪，上訪理由和內(nèi)容不斷翻新，例如樹上果子脫落、家里鍋碗被打破、家里被盜等，而且朱美麗的表達(dá)十分混亂、重復(fù)，她一會(huì)兒希望老公回到自己身邊，一會(huì)兒又希望與老公離婚，但是他一想到老公死了她可以拿撫慰金又不愿意離婚了。D鎮(zhèn)信訪辦李主任說：

她一天一個(gè)新問題，天天上訪。但她反映的問題是個(gè)什么性質(zhì)，有什么訴求我們始終搞不清楚。無論是法律訴訟，還是“利益收買”都無法消解她的上訪。

綜合起來看，朱美麗的上訪行為具有以下特征：訴求混亂、上訪內(nèi)容和理由荒謬、難以終止、獨(dú)立上訪，參照吳國娟[19]總結(jié)的上訪行為模式，朱美麗屬于典型的精神病人上訪。

    （二）上訪十年路線圖

朱美麗認(rèn)為村組干部“官官相護(hù)”不為她“伸冤”，于是開始尋求司法、警務(wù)、信訪等部門的幫助。十年來，朱美麗幾乎每隔幾天就要去上訪一次，精力之旺盛、信訪之頻繁、理由之多，可謂少見。綜合訪談資料，我們初步勾勒出朱美麗十年上訪（和求助）的線路圖，如下表。

如上表，除了區(qū)法院之外，以上各機(jī)關(guān)均是朱美麗的信訪部門，朱美麗在開辟新的上訪單位的同時(shí)，并未停止到老上訪單位上訪，表中只寫了朱美麗每年最新或最常去的信訪部門。朱美麗的信訪理由，除了與馬俊青的夫妻矛盾、養(yǎng)老金糾紛外，還有與派出所民警的糾紛以及她常用的果子脫落、鍋碗被打破、東西被盜等瑣碎事由。

2004年，朱美麗報(bào)警稱家里被盜并認(rèn)定盜賊就是老公馬俊青，之后便一直與派出所打交道。派出所民警發(fā)現(xiàn)朱美麗、馬俊青是夫妻矛盾，便不予處理。為了吸引派出所民警的注意，她時(shí)常編造理由報(bào)警如家里失火、被盜，有時(shí)在路邊撿個(gè)破垃圾桶到派出所報(bào)警稱自家的桶被破壞了。有一次村民當(dāng)場抓住朱美麗偷東西，派出所將她拘留了兩天，主要是警告她不要再來派出所了。然而，朱美麗依然執(zhí)著地報(bào)警或者到派出所上訪。2012年某日，她又去派出所上訪，民警李勇在轟朱美麗走的時(shí)候推了她一下，引發(fā)她到市、區(qū)公安局，市人大、紀(jì)委上訪。在警務(wù)督查[20]日益嚴(yán)格的背景下，市、區(qū)公安局為此事多次到D鎮(zhèn)派出所調(diào)查。攝于上級督查壓力，派出所民警轉(zhuǎn)變了對朱美麗的態(tài)度，如今，朱美麗到派出所來去自由，性格溫和的副所長古所長負(fù)責(zé)接待朱美麗，古所長說：

我剛剛接觸朱美麗時(shí)，還認(rèn)真對待她，給她拍照、取證，后來發(fā)現(xiàn)她有精神問題，就應(yīng)付一下。我從來不發(fā)脾氣，她講完就走了，什么事都沒有。如果按照她的思路，我們都成精神病了。

除了派出所，朱美麗最常去的地方是鎮(zhèn)信訪辦，信訪辦李主任希望通過特困救助資金（2600元/年）和年底照顧的方式來“安撫”朱美麗，但是朱美麗并不接受，李主任說：

2012年5月份，她來了，我給她講，朱姨媽，我接訪很忙，你就不來了。單獨(dú)過日子確實(shí)有經(jīng)濟(jì)壓力，今年特困救助可以給你解決，年底再有個(gè)照顧。你看咋樣？這話說了沒幾天，她又來了。真是搞不清她的目的。她還經(jīng)常搭車去區(qū)政府。她是纏訪戶，到區(qū)里市里上訪，會(huì)扣我們鎮(zhèn)里的分。

如上表所示，朱美麗10年來還到市、區(qū)、鄉(xiāng)的教委、婦聯(lián)、人大等部門上訪，上訪部門越來越多，上訪部門的級別也越來越高。

    （三）依然無解，繼續(xù)上訪

盡管朱美麗信訪的部門層級越來越高，也越來越引起更高級別部門的重視，但她的問題始終沒有解決，她也從未停止上訪的腳步。2013年，朱美麗找到了區(qū)婦聯(lián)主席王愛枝反映自己的家庭糾紛。聽了朱美麗的“悲慘經(jīng)歷”之后，王愛枝給朱村村支書打電話說：

“你們村里要對她好一點(diǎn)，多幫她解決點(diǎn)困難”。

朱美麗對訪談人員說：

“王主席是個(gè)好人，給我100元錢，還給我一瓶礦泉水，給我講了許多好話讓我有事就給她打電話。”。

迫于區(qū)、鎮(zhèn)各部門的壓力，朱村支書2013年4月決定再次調(diào)解朱美麗的家事，調(diào)解當(dāng)天，朱支書專門請區(qū)婦聯(lián)主席王愛枝、區(qū)司法局人員到場。調(diào)解過程異常艱難，最后協(xié)議是馬俊青每年支付朱美麗5000元養(yǎng)老費(fèi)用，比往年多1000元。很快，朱美麗又有了新理由多次找到婦聯(lián)主席王愛枝，王愛枝打電話給朱村支書，希望他能處理好事情，不要讓朱美麗再來婦聯(lián)了。

婦聯(lián)對朱美麗的態(tài)度由熱情轉(zhuǎn)為平淡最后轉(zhuǎn)為躲避幾乎是所有接訪過朱美麗的部門人員的經(jīng)歷。由于無法區(qū)分上訪人是否正常、信訪理由和訴求是否合理，所有的接訪部門都承擔(dān)了識別成本，耗費(fèi)了不必要的公共行政資源。恰恰是這樣一個(gè)非理性、非常規(guī)的邊緣人上訪對整個(gè)信訪體制構(gòu)成挑戰(zhàn)——十年來，朱美麗一直沒有獲得自己追求的模糊不清的“公平”，接訪人員和接訪部門也始終無法清楚地知曉朱美麗的問題的癥結(jié)所在，于是，朱美麗只得繼續(xù)上訪，信訪部門只得繼續(xù)接訪。

三、從家事到公事：信訪體制的轉(zhuǎn)化與吸納機(jī)制

按照《信訪條例》第十四條規(guī)定，公民信訪內(nèi)容只能針對公務(wù)機(jī)關(guān)、事業(yè)機(jī)關(guān)和村委會(huì)組織，家事糾紛不能成為信訪事由，不應(yīng)該通過信訪途徑解決。為什么朱美麗的家事糾紛能夠溢出村落，并且轉(zhuǎn)為信訪事由、成為信訪事件呢？

    （一）家事出村：從懲戒到權(quán)利的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)村落社會(huì)秩序的維持力量是地方性規(guī)范與權(quán)力。村落社會(huì)通過習(xí)慣形塑出一種符合集體生活的人格類型（社區(qū)人格），人們世代按照這種既定的行為模式生活[21]48-68，游離于社區(qū)規(guī)范的人便會(huì)被村落視為“異類”，繼而成為“故鄉(xiāng)的異鄉(xiāng)人”[22]200。被污名化的邊緣人只要生活在村落社區(qū)，就無時(shí)無刻不被村落的文化和權(quán)力壓制，更為關(guān)鍵的是，村落對于“越軌者”享有合法的制裁權(quán)力，例如可以將違反性禁忌的婦女沉塘（活埋），將做了土匪禍害鄉(xiāng)里的混混勒死。朱曉陽[23]在《小村故事》中描述的酷愛唱調(diào)子的“阿明媽”和癡迷武俠小說的“劉處長”，都因行為怪異而被視為瘋瘋癲癲的邊緣人，村落社會(huì)用流言、現(xiàn)丑、制裁等方式對待邊緣人，以此來保證村落社會(huì)的控制能力。在朱村，村民將朱美麗污名化為“癲老媽”，通過羞辱、躲避、嘲笑等方式在文化上壓制她，但對朱美麗日常的盜竊、敲門、男女關(guān)系等破壞性行為卻“無可奈何”，最后只得在她偷東西的時(shí)候求助于派出所將她拘留兩天“以示懲戒”。“無可奈何”的背后是鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的控制力顯著下降。

在近代革命和市場浪潮的沖擊下，農(nóng)村傳統(tǒng)文化規(guī)范逐漸松動(dòng)、弱化，強(qiáng)制權(quán)力也在法制建設(shè)中喪失了合法性，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，維護(hù)公民權(quán)利成為“主流話語”，基層政府組織只講服務(wù)不講管理（強(qiáng)制），農(nóng)民只講權(quán)利不講公共義務(wù)。于是在國家規(guī)劃性變遷下，鄉(xiāng)村治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了從懲戒、分配義務(wù)為主到分配權(quán)利為主的重大變革，村莊文化規(guī)范強(qiáng)制權(quán)逐漸衰落，鄉(xiāng)村組織的權(quán)威隨著稅費(fèi)的取消而消逝，無論是個(gè)人還是鄉(xiāng)村組織都盡量“依法辦事”、回避“管閑事”帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，壓制邊緣人的結(jié)構(gòu)性文化與權(quán)力力量逐漸消退，農(nóng)村邊緣人迅速崛起。[24]158一般情況下，婚姻家庭、養(yǎng)老、鄰里之間的矛盾糾紛絕大多數(shù)都能在村內(nèi)化解，極少數(shù)個(gè)案會(huì)到縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)了結(jié)，而且糾紛化解機(jī)構(gòu)越是遠(yuǎn)離村莊，糾紛當(dāng)事人就越是被村民視為“不講規(guī)范的人”。[25]20-61朱美麗的婚姻糾紛首先在村內(nèi)經(jīng)由村組干部、家族成員等人出面調(diào)解，最終因朱某變幻無常的性格而調(diào)解失敗。如今農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)喪失了對“越軌者”的強(qiáng)制制裁權(quán)，村民只能采取躲避、嘲笑、漠視的方式對待“瘋癲”的朱美麗，盡管如此，朱某雖未受到村莊的制裁和壓制卻極可能會(huì)在被人漠視的環(huán)境中度過余生，令人詫異的是，朱某不但越過農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入了政府的信訪工作系統(tǒng)，而且受到多個(gè)部門接訪人員的認(rèn)真對待，這種現(xiàn)象的發(fā)生一方面與本節(jié)所述鄉(xiāng)村社會(huì)懲戒壓制邊緣人、化解矛盾糾紛的能力弱化有關(guān)，另一方面與信訪體制強(qiáng)大的吸納能力有關(guān)，也就是說朱美麗進(jìn)入信訪系統(tǒng)是村莊社會(huì)控制力衰弱和信訪體制吸引力增強(qiáng)共同作用的結(jié)果。

    （二）“化私為公”：信訪制度的轉(zhuǎn)化和吸納機(jī)制

朱美麗的家事糾紛并不屬于信訪理由和信訪受理對象，卻能夠成為市、區(qū)、鄉(xiāng)三級政府十余個(gè)行政部門持續(xù)關(guān)注、接待的對象，由此可見，我國信訪制度有著“化私為公”的轉(zhuǎn)化和吸納機(jī)制。

近幾年信訪高潮的來臨，除了社會(huì)矛盾糾紛增加之外，還與信訪體制的制度激勵(lì)高度相關(guān)，這主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)重視、成本低、工作人員態(tài)度轉(zhuǎn)變?nèi)齻�(gè)方面。隨著服務(wù)型政府的提出，各級政府部門為了表示“親民”紛紛開展“領(lǐng)導(dǎo)接訪日”等活動(dòng)，給人以“領(lǐng)導(dǎo)重視信訪”的錯(cuò)覺，客觀上增加了信訪數(shù)量；此外，為了改變政府在民眾心目中的“衙門”印象，各部門大大簡化了信訪程序、降低了信訪人的成本。相比傳統(tǒng)時(shí)期冒著生命危險(xiǎn)的“京控”[26]506、“告御狀”，當(dāng)下的信訪活動(dòng)除了需要車票外，幾乎不需要其他成本。當(dāng)然，上訪并非真的就是成本最低的救濟(jì)方式，按照徐昕[27]151的救濟(jì)成本支付定理：事前支付比事后支付尤其不受歡迎，即便事前支付小于事后支付。上訪成本屬于事后支付符合人們的成本支付心理，這成為人們偏好信訪的重要原因。轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)是建設(shè)服務(wù)型政府基本要求，它要求信訪工作人員“對待信訪人要像對待親人一樣”，信訪工作者語氣重了一點(diǎn)都有被投訴或者信訪的風(fēng)險(xiǎn)，[20]基層政府工作人員為了回避職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，采取了“自保的行為邏輯”[9]，在工作中盡量按照法律辦事、奉行不得罪人的邏輯，對上訪人說好話成為常用策略。鼓勵(lì)朱美麗長期信訪的因素與其說是成本低、領(lǐng)導(dǎo)重視不如說是接訪人態(tài)度較好愿意聽她傾訴。從朱美麗十年的信訪過程看，她更重視接訪人的態(tài)度而非事情解決的效果，于是接訪人員的態(tài)度好壞與朱美麗前來上訪的頻率成正比。D鎮(zhèn)信訪辦主任說：

“她（朱美麗）喜歡到信訪辦來，知道我是個(gè)好人。我天天姨媽前姨媽后的喊她，她自然舒服，比在其他單位受尊重。……當(dāng)然，我的工作就是接訪，她愿意說，我就愿意聽，只要她不去上級部門信訪就可以。”

政府受理的信訪事件包括信訪人、信訪理由（訴求）和信訪行為三個(gè)因素，在朱美麗的個(gè)案上，信訪部門認(rèn)真對待的是朱美麗的信訪行為，而不是朱美麗個(gè)人和她的信訪理由。朱美麗的信訪理由明顯不屬于信訪內(nèi)容，不能進(jìn)入信訪程序，然而，在識別了朱美麗是非正常信訪之后，各信訪部門仍然接訪，這顯示出信訪部門病態(tài)的工作方式。究其原因，實(shí)乃國家信訪維穩(wěn)的督責(zé)壓力機(jī)制所致，這突出表現(xiàn)為政績考核中的信訪“一票否決制”。D鎮(zhèn)信訪辦主任之所以認(rèn)真接待、甚至用錢“安撫”朱美麗，是因?yàn)榕滤�越級上訪影響D鎮(zhèn)的信訪工作成績；D鎮(zhèn)派出所為了免除警務(wù)督查責(zé)任，專門派副所長接待她。由此可知，無論朱美麗是不是完全民事行為能力人，信訪理由、信訪程序是否合法，只要朱美麗采取了信訪行為，她和她的信訪理由都會(huì)被吸納進(jìn)信訪制度之中。信訪制度的轉(zhuǎn)化和吸納機(jī)制如下圖：

  在這個(gè)鼓勵(lì)人們信訪的信訪制度中，原本不屬于信訪工作對象的家事糾紛伴隨著信訪行為的發(fā)生被轉(zhuǎn)化為信訪事件，原本不屬于信訪受理對象的精神病人也被吸納進(jìn)政府的信訪維穩(wěn)工作體系中來。在信訪督責(zé)壓力體制下，為了息訪或者避免越級上訪，信訪辦主任、派出所副所長等公務(wù)人員成為“陪聊”人員，這種荒誕現(xiàn)象的發(fā)生，正是當(dāng)前信訪制度所“鼓勵(lì)”和推動(dòng)的：鼓勵(lì)、吸引群眾上訪，通過信訪督責(zé)壓力機(jī)制迫使地方政府認(rèn)真地對待精神病人、謀利型上訪等各種無理或者非正常上訪行為，將不屬于信訪的人和事都吸納進(jìn)信訪體系，卻無法有效化解，由此導(dǎo)致信訪渠道壅塞、信訪制度異化，信訪制度的功能喪失。

四、機(jī)制建設(shè)：信訪體制的問題與改革

本文研究精神病人上訪現(xiàn)象并非為了獵奇，而是因?yàn)樽鳛檫吘壢说木�神病人上訪更具有非正常上訪的代表性，更能凸顯國家信訪制度的漏洞和弊端，由上可知，恰恰是這個(gè)不符合常規(guī)邏輯的邊緣人挑戰(zhàn)了信訪體制、反映了信訪制度存在的弊端和漏洞。應(yīng)該看到，在長期上訪的過程中，有些信訪人已經(jīng)有了病態(tài)心理，政府在處理信訪問題時(shí)也出現(xiàn)了病態(tài)的工作方式，從這個(gè)角度講，邊緣人上訪反映的問題具有普遍性和代表性。通過個(gè)案分析可知，當(dāng)前信訪體制存在以下四個(gè)機(jī)制性問題，信訪體制改革也應(yīng)在這些方面下功夫。

（一）無有效的識別機(jī)制

當(dāng)事人上訪是不是完全行為能力人，上訪理由是否充分，上訪行為是否符合法律程序，這些在當(dāng)前的信訪體制中都無法有效識別，即無論上訪人是否正常、上訪理由和行為是否合理，它們都會(huì)隨著上訪行為的發(fā)生而被一并吸納進(jìn)上訪制度體系之中。朱美麗在村落社會(huì)是一個(gè)“癲子”，在精神病心理學(xué)上屬于典型的“精神病人上訪”。然而，當(dāng)前的信訪制度卻無法區(qū)分出當(dāng)事人是否具備完全行為能力，于是出現(xiàn)朱美麗不斷信訪，信訪部門又不斷為她提供服務(wù)的現(xiàn)象。

除了信訪人行為能力之外，信訪理由是否充分、合理，當(dāng)前的信訪制度也無法有效識別，而且越是高級別的信訪部門越是無法識別，他們反而會(huì)通過行政壓力限制下級政府的越級信訪數(shù)量。在信訪考核壓力下，地方政府只好使用“花錢買平安”、“陪聊”等病態(tài)工作方式來減少越級信訪案件。當(dāng)前在全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在的精神病人上訪、謀利型上訪等非正常信訪現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了信訪制度功能的發(fā)揮，扭曲了基層政府的行政行為，不利于社會(huì)公平和秩序的維持。

因而，建立有效的信訪人和信訪事由識別機(jī)制，是信訪制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保證。我們建議，結(jié)合醫(yī)學(xué)、精神病學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科知識，建立科學(xué)的信訪識別系統(tǒng)，將不符合信訪法律規(guī)定的信訪人、信訪事由、信訪事件排除在外，從而更好地為信訪人服務(wù)。

（二）無信息共享機(jī)制

朱美麗信訪涉及的部門之廣、持續(xù)的時(shí)間之長、各部門介入的程度之深、花費(fèi)的公共資源之大，都顯示出當(dāng)前的信訪制度缺乏基本的信息共享機(jī)制。在朱美麗的個(gè)案中，我們看到，任何一個(gè)第一次介入的部門都認(rèn)真地對待了朱美麗，并動(dòng)用各種資源來為其解決問題，在經(jīng)過長期的接觸之后，信訪工作人員終于意識到朱美麗屬于非正常上訪，于是開始躲避她并常常暗自慶幸她到別的部門去信訪了。這種部門信息封閉和分割的狀況，導(dǎo)致各個(gè)部門都要重頭梳理、確認(rèn)上訪事件，浪費(fèi)了大量公共行政資源。

更重要的是，上級信訪部門或者政府部門正是由于缺乏信訪信息而無法做出判斷，只能通過“交由地方妥善處置”的方式來處理信訪事件，根本無法具體、切實(shí)地解決問題或指導(dǎo)地方工作。

因而，有必要盡快建立信訪案例信息共享機(jī)制。一般情況下鄉(xiāng)村（社區(qū)和居委會(huì)）兩級組織對信訪事由最為知情。因而，我們建議，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪辦為中心，以村組為基礎(chǔ)建立信訪案例庫，并在當(dāng)事人不斷上訪的過程中補(bǔ)充案例信息，通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)共享案例信息。當(dāng)下的核心問題是，下級政府部門為了政績常常不愿意將信訪案件數(shù)量和內(nèi)容向上級呈報(bào)，更不愿意通過公共平臺共享信訪信息。為此，政府應(yīng)當(dāng)完善信訪督責(zé)體系，鼓勵(lì)基層政府如實(shí)上報(bào)案例信息。

（三）無分類解決機(jī)制

絕大多數(shù)信訪人信訪的目的是解決問題，而信訪辦作為單獨(dú)的部門，解決問題的能力十分有限。信訪人問題的解決常常是在上級信訪壓力、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)指示等偶然情況下獲得解決，或者以群體性鬧訪迫使政府解決的。這種偶然性或者“倒逼型”問題解決機(jī)制只能使得信訪渠道更加堵塞、信訪制度更加失效、地方社會(huì)秩序更加惡化。

因而，十分有必要建立暢通、便捷的問題分類和解決機(jī)制，分流和化解信訪問題。信訪制度和信訪部門作為國家行政資源是有限的，也只能處理符合信訪法律規(guī)定的信訪案件，既不能取代司法機(jī)關(guān)的訴訟程序，也不能取代社會(huì)組織而成為諸如家事糾紛的調(diào)解者。按照信訪問題的性質(zhì)可以分為司法、行政和社會(huì)性問題，按照信訪理由可以分為有理、無理和混合型上訪。相比信訪救濟(jì)，行政復(fù)議救濟(jì)具有范圍窄、力度有限、執(zhí)行難、程序復(fù)雜等劣勢。[28]鑒于行政復(fù)議和信訪工作的性質(zhì)類似，可以考慮信訪和行政復(fù)議機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案。其次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)信訪識別和信息共享機(jī)制，對信訪案件進(jìn)行分類處理，對于有理上訪，要督責(zé)地方政府妥當(dāng)處理；對于無理上訪的要解釋充分，對于無理上訪且纏訪、鬧訪的行為要依法予以制裁；對于有理無理混合型上訪，要分清是非對錯(cuò)，支持有理部分。

在識別機(jī)制、信息共享機(jī)制建立的基礎(chǔ)上，我們建議信訪制度建立分類治理機(jī)制，依據(jù)信訪材料（可以借鑒訴訟材料格式）做出有實(shí)際性的指導(dǎo)意見，并協(xié)調(diào)央地關(guān)系、國家和社會(huì)的關(guān)系，讓法律問題回歸司法、讓社會(huì)問題回歸社會(huì)，信訪機(jī)關(guān)重點(diǎn)作為補(bǔ)充性救濟(jì)制度處理疑難問題和各機(jī)關(guān)無法或者不適宜處理的問題。

（四）無終結(jié)機(jī)制

長期信訪者大都經(jīng)歷了由鄉(xiāng)到縣，由縣到市再到省，最后到中央信訪辦的歷程。因而，凡是能夠到省進(jìn)京上訪的人，大都是老上訪戶，他們上訪的時(shí)間少則兩三年，多則十幾年，甚至是幾十年。為了解決問題，信訪人耗費(fèi)了大量的人力、精力和心力，國家各級信訪部門也為此付出了巨額的行政資源，結(jié)果問題還是沒解決，上訪依然無法終止。

有些學(xué)者主張取消或弱化信訪制度和信訪部門權(quán)力[29]，將問題由司法機(jī)關(guān)解決；有些學(xué)者則建議完善和加強(qiáng)信訪制度。[1]從法律傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求以及司法權(quán)威來看，取消信訪制度的主張不現(xiàn)實(shí)。然而，也不能無邊界地加強(qiáng)和擴(kuò)大信訪部門權(quán)限。任何制度和部門都有自身的邊界和限度，當(dāng)前信訪制度的過度擴(kuò)張，已經(jīng)導(dǎo)致各信訪部門“訪滿為患”，信訪渠道壅塞。因而，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在識別、信息共享、分類機(jī)制的基礎(chǔ)上建立信訪終結(jié)機(jī)制，為信訪制度劃定權(quán)限邊界�？h市部門可以做出初次信訪指導(dǎo)意見，若當(dāng)事人不服，可以上至省政府信訪辦再次申訴，一般情況下的信訪活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在此終結(jié)，而特殊的情況可以由市、省政府部門向中央轉(zhuǎn)交，由中央信訪辦處理。中央信訪辦也可以通過案例抽查和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，對代表性信訪事件進(jìn)行處理，為地方政府提供指導(dǎo)性意見。

當(dāng)前信訪制度問題的核心是：信訪制度一方面鼓勵(lì)信訪行為，一方面又無法解決信訪問題。信訪制度如今像一個(gè)廣泛吸納問題的行政機(jī)器，然而，這架機(jī)器又無法及時(shí)消化，導(dǎo)致整個(gè)行政系統(tǒng)出現(xiàn)紊亂。綜上所述，只有進(jìn)一步劃定信訪制度和信訪部門的權(quán)限邊界，建立健全信訪的識別、共享、分類和終結(jié)機(jī)制，有效地克制信訪制度的轉(zhuǎn)化和吸納機(jī)制，才能真正恢復(fù)信訪的功能，維護(hù)公民權(quán)益，保持社會(huì)的穩(wěn)定。

五、結(jié)論與討論

信訪制度改革事關(guān)國家治理能力建設(shè)的成效，是中央全面深化改革的重要一環(huán)。因而，研究信訪問題具有政策實(shí)踐和學(xué)術(shù)創(chuàng)新的雙重意義。在既往研究的基礎(chǔ)上，本文試圖實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：第一，在研究對象上，從精英群體轉(zhuǎn)向邊緣人群體；第二，在研究內(nèi)容上，從信訪個(gè)體轉(zhuǎn)向信訪體制的機(jī)制研究，溝通學(xué)術(shù)與政策兩種不同的研究路徑。

（一）從精英群體到邊緣人群體

既往學(xué)界信訪研究關(guān)注的無論是“草根動(dòng)員”[6]，還是“要挾型”上訪[30]、“謀利型”上訪[8]等類型，都無一例外地關(guān)注基層社會(huì)中的精英群體上訪現(xiàn)象。精英群體往往具備一定的敘事、“斗爭”策略，具有一定的能力和資源，把握了地方政府運(yùn)作的邏輯，更加容易引起政府和信訪部門的重視，同時(shí)能夠進(jìn)入信訪研究人員的視野。而在鄉(xiāng)村社會(huì)，大量能力一般的普通人即使有了問題也很難歷經(jīng)挫折、長期堅(jiān)持進(jìn)省赴京上訪，處于文化或者結(jié)構(gòu)中的邊緣人群體更加難以如此，這類群體被政府和信訪研究者忽視就在所難免了。即使部分學(xué)者觀察到了精神病人上訪、謀利型上訪等非正常信訪現(xiàn)象[12]，但將精神病人作為主體的個(gè)案研究文獻(xiàn)還相當(dāng)匱乏。本文個(gè)案的主人翁長期上訪達(dá)十年，她既未獲得追求的“公正”，也未被“金錢”俘獲，恰恰是這樣一個(gè)邊緣人挑戰(zhàn)了整個(gè)信訪體制，揭示了信訪體制隱藏的多處漏洞，這些問題在既往的上訪研究中往往被精英上訪人的目的意圖、行為模式、斗爭策略等所遮蔽。其次，在學(xué)術(shù)傳統(tǒng)上，邊緣人研究在國內(nèi)外學(xué)界已有頗多學(xué)術(shù)積累，從邊緣人的視角來觀察和分析國家、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)也許能夠帶來更多的理論啟發(fā)和學(xué)術(shù)創(chuàng)新。

（二）從信訪人到信訪體制機(jī)制研究

受西方理論的影響，關(guān)注信訪當(dāng)事人個(gè)體的稟賦、氣質(zhì)和斗爭策略及其蘊(yùn)含的社會(huì)、政治意義已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)界研究的主流范式。這種研究，無論是采用底層的視角還是弱者維權(quán)的視角、利益博弈的視角，都難免陷于個(gè)體主義研究方法的窠臼之中，而難以關(guān)照國家信訪體制等宏觀問題。本文在個(gè)案深描中力圖展現(xiàn)個(gè)案與信訪體制關(guān)聯(lián)的方方面面。因而，筆者分析的重心不在信訪人個(gè)體的行為模式，而在信訪部門的行政行為和信訪體制的運(yùn)作機(jī)制問題，筆者進(jìn)而在文章第四部分總結(jié)分析了中國信訪體制存在的普遍性問題，并提出了建立健全信訪體制機(jī)制的政策建議。

學(xué)術(shù)理論研究側(cè)重于學(xué)術(shù)命題的積累、創(chuàng)新和對話，關(guān)注具體的學(xué)術(shù)點(diǎn)的問題；而政策研究側(cè)重于當(dāng)前政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題的解決方案，關(guān)注的是具體的政策實(shí)踐問題。學(xué)界通常區(qū)分學(xué)術(shù)和政策兩種類型的研究，并不斷強(qiáng)調(diào)某類研究的范式，阻隔了兩類研究的溝通、交流以及對問題本質(zhì)的探討。宏觀地講，任何研究都是為了促進(jìn)國家、社會(huì)和公民的和諧健康發(fā)展，況且而今中國正處于大轉(zhuǎn)型時(shí)代，面臨的問題常常是復(fù)雜的、多個(gè)面向的，因而加強(qiáng)政策研究與學(xué)術(shù)研究的溝通、交流，在對問題本質(zhì)的認(rèn)識和現(xiàn)實(shí)世界的改造方面，無疑有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

本文發(fā)表于《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期。

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