落實“長久不變”的思路與對策
中國人民大學(xué) 劉 強(qiáng)
1、把握“長久不變”的含義
穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系有利于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于保護(hù)耕地產(chǎn)出能力，也有利于促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。因此，中央在政策上一貫強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定土地承包關(guān)系，要保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。
2008年10月，黨的十七屆三中全會則明確提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。從字面上看，“長久不變”是“保持穩(wěn)定”的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化，是對“保持穩(wěn)定”的承繼與發(fā)展。三中全會《決定》公布后，各方面普遍認(rèn)為“長久不變”是一項新的重大政策，對“長久不變”給予熱捧；甚至認(rèn)為，推出這一重大政策是未來實行農(nóng)村土地私有化的前奏，因為越長久越接近于私有化。這樣的認(rèn)識，有一定道理；但筆者認(rèn)為，這在較大程度上是一種過度解讀。
“長久”即“更長期”，“不變”即“更穩(wěn)定”，“長久不變”即“更加長期穩(wěn)定”。“長久不變”較之“長期穩(wěn)定”并沒有根本性、本質(zhì)性的區(qū)別；“長久不變”是“長期穩(wěn)定”的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化，是對已有政策的承繼和發(fā)展。
2、實行“長久不變”的前提
凡欲“長久不變”之事物，應(yīng)當(dāng)是美好的事物、完美的事物，不美好、不完美的事物則不宜“長久不變”。眾所周知，現(xiàn)有土地承包關(guān)系存在兩個問題，一是承包地塊的細(xì)碎化問題，二是難以制止的土地調(diào)整問題，可以說是“兩大頑疾”。實行“長久不變”，需以解決“兩個問題”為前提。
關(guān)于細(xì)碎化問題。我國農(nóng)村人口多、戶數(shù)多，戶均承包經(jīng)營土地面積狹小，屬超小規(guī)模、典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。加之上世紀(jì)八十年代初推行家庭承包制的時候，為了追求公平，絕大多數(shù)地方都是按照地塊遠(yuǎn)近、土壤肥瘦、旱地水田等多種因素分別分田到戶，造成承包地塊過于細(xì)碎。
關(guān)于土地調(diào)整問題。從二輪承包以來的情況看，“增人不增地，減人不減地”政策，對于多數(shù)農(nóng)民來說不易理解、不易接受。“增人增地、減人減地”仍是群眾普遍認(rèn)為天經(jīng)地義的道理。因此，在一些地方一年一小調(diào)、幾年一大調(diào)仍然存在，難以制止。這是因為，干部往往就理論出政策，而群眾則往往就實際講政策，管不了你理論那一套。群眾不能真心接受的政策，落實起來就很難。
上述“兩個問題”不解決，“長久不變”就落實不好，甚至落實不了。關(guān)于解決第一個問題。中發(fā)[1993]11號文件提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”政策時，明確規(guī)定：“少數(shù)第二、第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，大部分勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定收入的地方，可以從實際出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿，對承包土地作必要的調(diào)整”。在實施土地三輪承包（延包）之前，為妥善解決承包地塊細(xì)碎化問題，應(yīng)在政策上明確“允許承包土地過于細(xì)碎的地方作必要的調(diào)整”。關(guān)于解決第二個問題。下文逐步論及。
3、落實“長久不變”的思路
較之于二輪承包的“長期穩(wěn)定”，“長久不變”應(yīng)有更長的承包期，且承包期內(nèi)不得調(diào)整土地承包關(guān)系。因此，落實“長久不變”關(guān)鍵在于兩個方面，一是承包期更長一些，二是不得調(diào)整承包地。
關(guān)于承包期更長一些。二輪承包期三十年，受到各方面普遍認(rèn)可，認(rèn)為這是一個比較合宜的土地承包經(jīng)營期限。其作用有兩個方面，一是承包經(jīng)營期限較長，給農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營吃了一顆“定心丸”；二是承包經(jīng)營期限又不算太長，經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)過三十年的發(fā)展會有相當(dāng)程度的變化，特別是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，三十年承包期到期后，可以促進(jìn)已具備條件的遷移農(nóng)戶“離土”，這樣有利于務(wù)農(nóng)農(nóng)戶擴(kuò)大土地承包經(jīng)營規(guī)模。從這兩個方面考慮，實行“長久不變”，土地承包經(jīng)營期限也不宜過長。建議仍以三十年為承包期；或者稍長一些，以四十年或五十年為承包期。
關(guān)于不得調(diào)整承包地。這是一項非常難以落實到位的政策。群眾普遍認(rèn)為，添了人口，就應(yīng)該給地，即“補(bǔ)地”；減了人口，就應(yīng)該割地，即“抽地”。這是農(nóng)民群眾樸素的、固有的思想，在較大程度上是合理的。而政策上之所以認(rèn)為調(diào)地不合理，一是因為調(diào)地成本高，二是因為不利于穩(wěn)定生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期。實際問題與上頭政策相比較，農(nóng)民更看重實際，政策缺乏說服力和約束力。“增人不增地，減人不減地”，是農(nóng)民群眾不能普遍真心接受的政策，落實起來就會很難。對此，可以通過改革完善“按戶承包”制度來有效解決。
4、改進(jìn)“按戶承包”的緣由
基于上述，提出改進(jìn)“按戶承包”制度的緣由有三：
其一，現(xiàn)有“按戶承包”不嚴(yán)格。我國農(nóng)村改革后，實行“按戶承包”的家庭承包經(jīng)營制度。家庭經(jīng)營符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和要求，具有很大的制度優(yōu)勢和旺盛的生命力。但是，土地“按戶承包”往往僅是形式上的，而實際是“按人算地、按戶經(jīng)營”。也就是說，同樣是一個農(nóng)戶，因人口多少不同，其承包地多少也不同。比如，二輪承包的時候，同門同戶的兄弟二人已各自成家立戶，年長者已有一個孩子、年輕者還沒有孩子，兩戶分到的地是不一樣的，前者分到三個人的地、后者僅分到兩個人的地。顯然，這不是嚴(yán)格意義上的“按戶承包”。
其二，“增人增地、減人減地”有合理性。政策上之所以提倡“增人不增地，減人不減地”，是緣于土地調(diào)整的成本高，不利于穩(wěn)定農(nóng)戶對土地的生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期；而并非緣于“增人增地、減人減地”思想本身具有不合理性。這是一種典型的“治理錯位”。試想，如果調(diào)地的成本是很低的、也基本不影響生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期，那么可不可以調(diào)地呢？如此，則難以再否定調(diào)地的思維。
其三，“按戶承包”的土地權(quán)屬可以明晰到人。戶均承包地塊約6塊，而戶均人口約為4人。也就是說，人均1.5塊，即一個人可以有1塊地或2塊地。試想，如果每戶的6塊地可以平等而不需要切割地分配給4名家庭成員，有的成員有1塊地，有的成員有2塊地，但成員之間的地是均衡的；這樣的土地權(quán)屬關(guān)系，退地、補(bǔ)地的成本則很低。土地承包權(quán)屬具體到人，符合明晰產(chǎn)權(quán)的要求，將帶來明顯的制度優(yōu)勢。
緣于以上三點，建議開展“按人承包、按戶經(jīng)營”改革試點。
5、實行“按人承包”的辦法
實行“按人承包”的基本思路是：按人包地，按戶選地，按戶經(jīng)營。
關(guān)于按人包地。一個組（或村）按人（集體經(jīng)濟(jì)組織成員）承包土地。每人都給預(yù)置一份地，每一份地的塊數(shù)盡量少（最好為1塊）。預(yù)置每一份地所遵循的主要原則是效益均等，即綜合考慮地塊遠(yuǎn)近、土壤肥瘦、產(chǎn)量高低、補(bǔ)貼多少等因素，使每一份地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益相當(dāng)。
關(guān)于按戶選地。對于每一個農(nóng)戶，其家庭成員的地塊應(yīng)連片選，實現(xiàn)“一人一小塊、塊塊相連”，實際效果是“一戶一大塊”。先選地的農(nóng)戶應(yīng)避免造成后選地的農(nóng)戶地塊分散。具體選地辦法以示例說明如下：
假設(shè)一個組共有90戶、350人參加包地。
把全組耕地預(yù)設(shè)為350份，每一份設(shè)置一個標(biāo)號，如地1、地2、地3……，依次類推，至地348、地349、地350。
90戶戶主進(jìn)行抓鬮，鬮號為戶1、戶2、戶3,依次類推，至戶88、戶89、戶90。
抓到“戶
假設(shè)“戶1”有3口人，選了3份地。
抓到“戶
其余農(nóng)戶依次類推。
按照這個辦法，絕大多數(shù)農(nóng)戶可以承包到一大塊地。
關(guān)于按戶經(jīng)營。農(nóng)戶家庭仍是生產(chǎn)經(jīng)營基本單位，按照家庭決策進(jìn)行種植和經(jīng)營管理。這是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的自然規(guī)律。
按照上述辦法改革后，實行“按人承包、按戶經(jīng)營”，可以徹底解決前述“兩大頑疾”，其制度優(yōu)勢非常顯著。一是“按人包地”，土地承包權(quán)屬明晰到人。每一輪承包仍設(shè)定一定的承包期，承包期內(nèi)“人在地在、長久承包”，“人去地退、新人接地”。可以徹底解決以往的土地調(diào)整問題，最大程度地實現(xiàn)“耕者有其田”。對于什么情況應(yīng)退地、什么條件可接地，可以按照中央有關(guān)精神作出相應(yīng)的明確規(guī)定。二是“按戶選地”，達(dá)到“一戶一大塊”的效果�？梢詮氐捉鉀Q以往的地塊細(xì)碎化問題，有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營。三是“按戶經(jīng)營”，保持家庭經(jīng)營基本模式。延續(xù)家庭經(jīng)營的制度優(yōu)勢和旺盛的生命力。
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