當(dāng)前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 調(diào)查筆記 >> 聳人聽聞：“變天賬”
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的憂傷
邢成舉
剛剛過去的2014年，讓大家對黨和政府推動反腐工作的力度有了堅定的認(rèn)識，而反腐也似乎在堅定著人民的一個印象，那就是政府的公權(quán)力濫用已經(jīng)十分普遍，但是實際上，公權(quán)力的濫用與公權(quán)力的無法行駛是同時存在的。兩會上，李克強總理強調(diào)說，2015年仍然要加強黨風(fēng)廉政與反腐敗工作，要依法治國，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。作為政府體系的最低層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要面對的問題更為復(fù)雜，這里要談的不是反腐敗的問題，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公權(quán)力的羸弱。
“變天賬”挑釁革命記憶
在本地的調(diào)查中，我們初次聽說了關(guān)于“變天賬”的事情。什么是變天賬呢？當(dāng)?shù)氐拇迕裰v，就是村子里曾經(jīng)的地主和國民黨干部的后代會在內(nèi)心記著一本帳，這本賬主要是關(guān)于自己家原來的天地和房屋被分發(fā)的情況，以及自己家庭遭受批斗和被誰批斗的情況，哪些家庭曾經(jīng)分得過他們家的田地和房屋。這些內(nèi)容就構(gòu)成了一本帳，這本賬是要在變天的時候才能清算的。什么是變天呢？就是執(zhí)政者發(fā)生變化。這個時候，就要對歷史舊賬進(jìn)行清算了。變天賬的可怕之處在于，其都是通過口傳心授的方式進(jìn)行傳遞，上一代人關(guān)于歷史舊賬的記憶會潛移默化地傳遞給下一代并內(nèi)化為一種自覺意識。這個代代相傳的方式使得歷史上的革命記憶和階級斗爭都在新的社會形勢下獲得了新的發(fā)展空間。讓村民們感到擔(dān)憂的是，這所謂的變天賬，在目前已經(jīng)開始清算。村民們說，地主和國民黨官員的后代，現(xiàn)在都過上了好日子，也都比較富裕。這些人總是在一些雞毛蒜皮的小事上找茬，他們會欺負(fù)那些曾經(jīng)分得他們家田地和房屋的貧農(nóng)的后代。在一些紅白喜事的公共場合，這些人也會公開談?wù)撍麄兗以?jīng)的田地面積及其位置，談?wù)撍麄兗业姆课�，談�(wù)撍麄兊募耶a(chǎn)是被村中哪些人或是其父輩分掉的。對于目前出現(xiàn)的這種變天賬現(xiàn)象，我在其他省份的調(diào)查中還不曾發(fā)現(xiàn)，但是這種情況確實值得引起高度重視。
變天賬最早出現(xiàn)在土地革命期間，而如今再次出現(xiàn)，這背后或許存在相當(dāng)復(fù)雜的原因。從我們的調(diào)查來看，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是相當(dāng)羸弱的，這或許是變天賬再次出現(xiàn)的一個因素。
夾縫中生存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)步履維艱
我這里講的夾縫主要是農(nóng)民訴求和上級政府權(quán)力干涉所形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)生存空間。從農(nóng)民的角度看，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)形成重大的壓力的，主要是農(nóng)民的上訪活動，尤其是無理上訪的活動。在處理信訪的壓力性體制和屬地管理的框架內(nèi)，采花鄉(xiāng)每年需要花費在信訪治理方面的經(jīng)費超過30萬元。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身來說，其自己并沒有什么收入來源，僅有的就是征收煙葉稅，但是數(shù)量也十分有限。縣級財政每年給該鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的財政轉(zhuǎn)移支付資金是18萬元，而這些資金對于維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運轉(zhuǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一位老干部講，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的運轉(zhuǎn)經(jīng)費都在200萬元以上。巨大的資金缺口讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主職干部即書記和鄉(xiāng)長都在為尋找運轉(zhuǎn)資金而奔波，他們沒有心思時間和精力去處理其他事情，爭資跑項成為其中心工作。受財力的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要是下鄉(xiāng)到農(nóng)村了解各方面情況的話，都需要自己掏腰包，所以根本就沒有人愿意下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也越來越疏離了農(nóng)村和農(nóng)民。
對于農(nóng)民來講，他們卻在很多方面仍需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面解決問題和處理困難。筆者調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著豐富的礦產(chǎn)資源，主要是煤礦和鐵礦。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴我們，在這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有幾十家黑煤礦，沒有一家煤礦是合法經(jīng)營的。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)也有幾家鐵礦礦場，這些開采者雖然說是辦了證件的，但開采證上說的是開采水泥拌混料，而實際上開礦者卻是在挖鐵礦。當(dāng)?shù)馗刹窟�告訴我們，這里的鐵礦品質(zhì)很高，是國家的“十二五戰(zhàn)略儲備礦”，他知道這些開采者都是違法開采的，但是又沒有什么好的辦法。因為開采煤礦和鐵礦，不少村莊內(nèi)的道路都被重型車輛壓壞；還有一些村莊因為開采礦產(chǎn)而導(dǎo)致地下水下降，農(nóng)民吃水十分困難；因為開礦要有大量的廢渣要傾倒，農(nóng)村的環(huán)境污染也是十分嚴(yán)重的。當(dāng)出現(xiàn)問題的時候，農(nóng)民會去找開礦人理論，但是礦企老板根本就不管這些事情，更有甚者，一些維護(hù)村莊公共利益的農(nóng)民被礦企老板找來的打手給打傷了。
尋求企業(yè)對相關(guān)問題進(jìn)行負(fù)責(zé)無果之后，農(nóng)民就轉(zhuǎn)而找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，他們希望政府能夠為他們主持公道。然而，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，諸多的事情是他們根本就無力解決的。一位干部給我說了這樣的一個例子：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了主持公道，有一天扣留了某煤礦的運煤車輛，當(dāng)時找的理由是超載和沒有營運執(zhí)照等，可是沒等車輛扣留多長時間。縣政府和宜昌市政府及其直屬部門都有主要負(fù)責(zé)人打來電話，要求該鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快放人。煤礦里有政府人員入股，鐵礦開采也同樣是如此。正是因為有更高層級政府權(quán)力的干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)民的訴求面前只能是“啞巴吃黃連，有苦說不出”。在沒有辦法解決農(nóng)民訴求的情況下，農(nóng)民希望可以到更高層級的政府去反映問題，卻又被上級政府作為群體上訪事件來處理。有次，牛村村民有10多人準(zhǔn)備乘車到縣政府反映道路被礦車壓壞的問題，還沒有到縣城，就被鄉(xiāng)政府工作人員給勸說回去了。從鄉(xiāng)政府工作人員的真實想法說，他們其實是希望農(nóng)民能夠到更高層級政府去反映問題的，但是對信訪考核的權(quán)力在上級政府手中，鄉(xiāng)政府為了自己的發(fā)展前景還必須去做自己不愿意做的事情，將權(quán)益受到侵害而希望反映問題的農(nóng)民給勸說回來。
一方面是農(nóng)民對鄉(xiāng)政府有著多種多樣的合理訴求和無理訴求，面對合理訴求，鄉(xiāng)政府工作人員因為上級政府權(quán)力的掣肘或是權(quán)力干預(yù)，而無法回應(yīng)農(nóng)民的合理要求。農(nóng)民對鄉(xiāng)政府很失望，而鄉(xiāng)政府面對現(xiàn)實卻很無奈；在面對無理訴求時，鄉(xiāng)政府也很少動用強制性權(quán)力，他們只能在既定的框架內(nèi)去使用利益去安撫這些無理取鬧的人。另一方面是，因為上層政府權(quán)力直接涉入礦產(chǎn)的違法開采，而使得下級政府即鄉(xiāng)政府的公共權(quán)力和公共權(quán)威被消解和隱匿。當(dāng)上級政府一方面要求下級政府切實落實好為人民服務(wù)的宗旨時，另一方面，上級政府公權(quán)力的私化使用使得鄉(xiāng)政府難以掙脫官僚等級的鉗制。所以，我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)政府的工作人員也深諳“不得罪人”邏輯的現(xiàn)實優(yōu)勢。一方面，他們不愿意得罪無理取鬧的人，因為這些人都“不好惹”；同時，他們更不愿意得罪上級政府的工作人員，上級政府要是打招呼的話，鄉(xiāng)政府工作人員一般都會遵照執(zhí)行。
缺乏安全感的鄉(xiāng)政府工作人員。
2011年五峰縣的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾發(fā)生過一個科長被農(nóng)民在鄉(xiāng)政府殺害的事件。這個事件的起因是被殺的女科長的老公是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的民警，因為執(zhí)行任務(wù)，而得罪了犯案人。犯案人為了報復(fù)這個民警，才對其妻子，也就是這位女科長實施罪行。也就是在該事件之后，五峰縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大院才有了值班的人員。以前，農(nóng)民來辦事是不需要登記的，現(xiàn)在則都需要登記。這個惡性的事件，讓很多公職人員都擔(dān)心自己和家人的人身安全受到侵害，因此更不會有什么人伸張正義和堅持真理了。除此以外，不少鄉(xiāng)政府干部跟我們反映，現(xiàn)在做鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最好不要跟陌生農(nóng)民吃飯，該縣不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生過陌生人借感謝鄉(xiāng)政府工作人員并與其吃飯喝酒的時候，對鄉(xiāng)政府工作人員進(jìn)行打罵和羞辱的事情。這個事情反映了兩個信息，其一是不少農(nóng)民對鄉(xiāng)政府工作人員是很不滿和有怨氣的，這個不滿和怨氣通過打罵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的方式進(jìn)行宣泄，或者是，一些無理取鬧的人正是看準(zhǔn)了政府權(quán)力的軟弱，才用這樣的方式以羞辱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。應(yīng)該說，這兩種情況都是存在的。第二，該事件傳達(dá)的另外一重信息就是，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共權(quán)力和公共權(quán)威確實很弱，侵害鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的當(dāng)事人并不害怕受到制裁和打擊。這個層面看，我們認(rèn)為，政府的公共權(quán)力已經(jīng)受到了地方人員經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會資本和蠻橫力量的挑戰(zhàn)。
當(dāng)做為公共權(quán)力代言人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遭受侵害而無法保障自身權(quán)益的時候，一般公民和居民就更難有為公共利益行動和挺身而出的勇氣和底氣了。如果說，政府工作人員可以被人欺負(fù)，那么一般人得罪惡勢力之后就更不會被放過了。而現(xiàn)實是，面對這樣的事件，縣鄉(xiāng)政府并沒有拿出堅決打擊的行動，人心在對政府行動的關(guān)注中就已經(jīng)有了自己的判斷。
如果說，虛弱的政府權(quán)力是變天賬出現(xiàn)的基礎(chǔ)的話，當(dāng)?shù)氐叵陆虝陌l(fā)展則為變天賬現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了側(cè)面的支持。
地下教會發(fā)展迅速并挑戰(zhàn)政府行動力與公共權(quán)威
因為山高溝深，地域面積較大，農(nóng)民居住分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難對農(nóng)民內(nèi)部秘密發(fā)生的事情有及時的掌握和了解，而當(dāng)事件一旦出現(xiàn)的時候，許多問題就很難解決了。當(dāng)?shù)氐叵陆虝陌l(fā)展就是這樣一種情況。2007年夏季，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的一個村莊范圍內(nèi)的縣鄉(xiāng)公路在暴雨之后出現(xiàn)了一段10米左右的塌方。路段所屬村子的村干部講道路塌方的情況及時報告了鄉(xiāng)政府，當(dāng)天下午鄉(xiāng)政府的幾個負(fù)責(zé)交通的人就去現(xiàn)場查看了情況。因為塌方長度較大，維修的費用較高，所以鄉(xiāng)政府就打算向縣政府和交通局報告情況并申請維修資金。這個處理意見出來之后，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方教會的負(fù)責(zé)人就放出話來說，“你們看看共產(chǎn)黨的辦事效率，明天再讓你們看看我們教會的辦事效率”。塌方發(fā)生之后的第二天一早，教會的這個負(fù)責(zé)人就召集了30多個教徒義務(wù)到這里修路，他們只花了一天的功夫就把塌方的道路給修通了。這個事件的出現(xiàn)確實讓地方政府很是難堪，而且從這里，地方政府也發(fā)現(xiàn)了地下教會強大的動員能力。在當(dāng)今鄉(xiāng)村，政府和干部無法動員農(nóng)民去進(jìn)行義務(wù)勞動，但是教會卻有這樣的能力，這實在是對地方政府行動力和公共權(quán)威的挑戰(zhàn)。
該事件之后，地方政府就開始關(guān)注這個地方教會了。在該事件后兩個月左右，鄉(xiāng)政府得知該地下教會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行非法集會的消息，隨之對其主要組織者進(jìn)行拘留的處罰。在這個事件之后，該地下教會的活動就更加隱蔽了。據(jù)知情的村民講，這個教會主要宣揚的是信仰上帝就能夠使疾病自愈；信仰上帝自己家的糧食就吃不完；信仰上帝，人死可以復(fù)活等，其以類似傳銷的方式進(jìn)行秘密傳教。而這些并沒有成為地方政府重點治理的內(nèi)容。
總體而言，筆者調(diào)查的這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以出現(xiàn)變天賬有著多方面的原因：其一是，政權(quán)基礎(chǔ)及其執(zhí)政權(quán)威遭受著各方面的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)既有來自官僚系統(tǒng)內(nèi)部的，也有來自外來教會和農(nóng)村社會的。其二是，當(dāng)?shù)刎S富的自然資源如鐵礦和煤礦等，并沒能給當(dāng)?shù)卮迕駧磔^多的收益，而開發(fā)這些資源的都是外來的資本，甚至在資源開發(fā)中形成了政府權(quán)力與資本的結(jié)盟。變天賬的背后實際上是一種不滿，這種不滿直指權(quán)力的公平性與執(zhí)政的合法性。如何化解這種不滿帶來的危機并提升地方政府的公共權(quán)威，這將是需要我們大力解決的問題。本文中談及的變天賬的現(xiàn)象和問題是比較新鮮的，這可能并不是普遍的現(xiàn)象，但是卻給我們帶來了警示。在制度與結(jié)構(gòu)的限制中，在財力與公權(quán)力的匱乏下，基層政權(quán)確實面臨著多重考驗，而解決危機并強化基層政權(quán)建設(shè)則是必須強化的工作。
（作者單位：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）
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