第二次全國土地調查的初步結果表明，與2008年度土地變更調查結果對比，全國耕地數量有較大幅度增加。這些“新增”耕地怎么使用，是一個需要思考的問題。
“新增”耕地從何而來
耕地數量出現較大的變化，有技術原因，也有管理原因。第二次全國土地調查屬于遙感影像調查，分辨率高，速度快，耕地數量查得清楚，應該說這次調查的結果比較真實。2008年土地變更調查數據是以1996年第一次全國詳查結果為基礎的累計統(tǒng)計數據。第一，客觀上基數不準，1996年土地詳查花費十年之久，調查過程中耕地數量本身就會發(fā)生變化。第二，歷年統(tǒng)計過程中，地方瞞報耕地數量的情況比較嚴重。耕地數量，不但與基本農田數量有關，還與納稅有關。過去種糧要繳納農業(yè)稅，耕地面積自然越小越好，現在種糧不但不收稅，還有補貼，因此大量長期耕作但始終未納入統(tǒng)計范圍的“黑耕地”以及近年來開墾但未納入變更范圍的“新增”耕地浮出水面。
這次調查增加出來的耕地，第一類是影像上為耕地，技術標準上屬于耕地，但從政策上和存在的穩(wěn)定性上需要進行個案處理的耕地。這類耕地包括兩部分。第一部分是受近幾年干旱影響，堤壩內部河床干涸，農民以及水利部門開發(fā)出的大量耕地。對于這部分耕地，如果上游方向已經有防護堤岸，并經水利部門論證不影響泄洪及河道安全的，可以作為耕地記錄，反之則不應作為耕地記錄；第二部分主要是林區(qū)內部以及退耕還林范圍內，為補貼林區(qū)工人和居民大量開發(fā)的工資田，以及尚未退耕地或有反復的耕地等，耕作者和基層政府希望作為耕地享受直補政策，但林業(yè)部門堅持按林地管理。第二類耕地，屬于“黑耕地”或拓邊拓角的耕地。第三類是土地整理復墾開發(fā)項目早已驗收，但遲遲未變更地類的耕地。
“新增”耕地能否用于占補平衡
第二次土地調查“新增”的這些耕地怎么辦？除了土地整治復墾開發(fā)項目之外的補充耕地如何使用？這些地不用是不可能的。如果不允許上述新增耕地用于占補平衡，意味著需要額外的后備資源來實現占補平衡。一來國家的耕地后備資源有限。二來這些耕地都是在第一次詳查之后增加的，是在占補平衡制度確立之后增加的，只要尚未用于占補平衡，這些耕地從法律角度上講是可以用作占補平衡的。但是，直接把所增加的這些耕地都用于占補平衡，也不現實。
哪些“新增”耕地可用于占補平衡
第二次全國土地調查發(fā)現“新增”耕地數量很多，類型也很復雜。什么樣的“新增”耕地可用于耕地占補平衡？第一，按規(guī)定，不是所有�。▍^(qū)）第二次調查新增加的耕地都可以用于占補平衡的。有很多�。▍^(qū)）耕地保有量已經低于新一輪規(guī)劃確定的保有量目標，這些�。▍^(qū)）的“新增”耕地自然首先要彌補耕地保有量的缺口，而不是用于將來的占補平衡需要。否則，這些省（區(qū)）將來建設占用的耕地又會制造更大的缺口。第二，最終確認的“新增”耕地，必須是穩(wěn)定的耕地：不能馬上退耕不計入耕地范圍；不能位于土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地發(fā)展區(qū)域內而即將建設占用；不能是歷史上使用了大量新增建設用地土地有償使用費進行開發(fā)，由于沒有及時履行土地變更調查登記手續(xù)而變成“新增”耕地；更不能是那些近期由于糧食比較效益變化導致的由園地、草地、林地以及其他農用地調整為耕地且不計入耕地減少，又重新調整回來而增加的耕地。否則，占補平衡可真成了數字游戲。
多少“新增”耕地可用于占補平衡
第二次全國土地調查發(fā)現的“新增”耕地，分布很集中。多少“新增”耕地可以用于占補平衡？必須依據自身的后備耕地資源情況、歷年來建設占用耕地情況、未來一段時期內經濟發(fā)展預期進行綜合考慮。不能出現因依靠二調“新增”耕地而不再進行任何工作就可以實現數十年占補平衡需要的情況；同時，也必須要考慮國家整體發(fā)展情況，統(tǒng)籌東部沿海地區(qū)和貴州、青海等生態(tài)重點建設地區(qū)對補充耕地的需要，以及國家重大建設項目占用耕地的補充需要。
哪些建設項目可使用“新增”耕地
對于那些有充足“新增”耕地的�。▍^(qū)）來說，不是所有的建設項目都可以使用二調“新增”耕地落實占補平衡，否則就失去了利用耕地占補平衡這個強制措施來制約非農建設占用耕地、促進不同區(qū)域均衡發(fā)展的初衷了。必須確立只有重點項目、民生項目才能使用的原則。
對于東部沿海等經濟發(fā)達地區(qū)以及貴州、青海生態(tài)建設區(qū)域，本身不是沒有耕地后備資源。只有國家建設項目才能跨省使用其他省（區(qū)）的“新增”耕地落實占補平衡，其他項目只能在本地區(qū)競爭有限的補充耕地資源，只要堅持占補平衡的政策不放松，自然就起到了促進土地集約節(jié)約作用。允許其他省（區(qū)）使用的數量和規(guī)模，也要進行統(tǒng)籌，從宏觀上嚴格把握。
“新增”耕地怎么使用
第二次全國土地調查發(fā)現“增加”的耕地，還要采取一些技術措施，才能具體用于占補平衡。一種是直接采取劃轉指標的方式。二調“新增”耕地有很多是邊角地，也有很多難以與以往年度土地變更數據嚴格區(qū)分，只是數量上的增加，位置難以準確定位，但賬本上數量是很清楚的，直接拿來劃轉指標落實占補平衡。這種方式管理起來最簡單，“新增”耕地數量最多，但伴隨的問題也很多，如耕地開墾費繳納問題，可以規(guī)定使用這類指標的建設項目全部繳納耕地開墾費，但多少與當前推行不收繳耕地開墾費，由建設單位自行補充的想法有沖突。需要改進的地方很多。第二種是收繳耕地開墾費后，對現有的“新增”耕地進行投入，按項目進行包裝。第三種是實行大規(guī)模投入，以縣域為單位組織整理項目，以整理前后耕地產能提高程度折算補充耕地面積。這種方式主要的依據在于，雖然現有耕地的“數量”增加很多，但國家的糧食產量沒有大變化。只有通過提高耕地產能，才能實現產能上的占補平衡。這種方式管理最復雜，但最能繼續(xù)發(fā)揮占補平衡的約束作用。
無論采取哪種方式，實際上都還有一個問題需要研究解決：這些“新增”耕地，在二調最終成果確認后，都成為現狀耕地，作為占補平衡使用時，以后在年度變更調查和登記上的耕地數量只會減少，但卻實現了占補平衡，區(qū)域耕地保有數量考核時難以自圓其說。
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